Östersjöbrief 56: Stora risker när fiskekvoterna beslutas

Politikerna i riksdag och regering står handfallna inför Östersjöns krisande fiskbestånd, en kris som bland annat innebär att inga miljömål för havet kan uppnås. Med svensk respekt för myndigheter sätter politikerna sin tillit till ett förvaltningssystem som innehåller risker och osäkerheter på många olika nivåer. Vi frågar oss om samma våghalsiga riskbedömningar skulle tillåtas inom andra sektorer i Sverige?

Det överskuggande problemet är hur fiskekvoterna sätts idag – den så kallade kvotprocessen. Varje steg i kvotprocessen är förknippat med osäkerheter. Vid en felaktig uppskattning av riskerna, och därmed en för liten säkerhetsmarginal, kan konsekvenserna bli ödesdigra – till exempel ett överfiske som får bestånden att minska och på sikt kollapsa. Priset för felaktigt hanterade risker betalas av Östersjöns miljö och ekologi.

Kvotprocessens risker

Internationella havsforskningsrådet (ICES) lämnar rekommendationer till kommissionen och ministerrådet, baserat på modeller där uppskattningar är osäkra och viktiga data inte alltid beaktas:

• Fiskbestånden är en del av en komplex näringsväv men kvoter sätts separat – art för art – utan att hänsyn tas till interaktioner.
• Rekommendationerna tar heller inte hänsyn till att ett bestånd kan bestå av flera olika populationer, som exempelvis sillen, där varje population har egna unika genetiska förutsättningar.
• Ett annat stort problem är att de enda kriterierna som rekommendationerna beaktar är mängden lekmogen fisk och fiskeridödlighet. Rekommendationerna omfattar inte storleks- och ålderssammansättning. I Östersjön har förändringar kunnat iakttas både för torsk och sill där de stora, äldre fiskarna försvinner och bestånden består av yngre och mindre individer som blir lekmogna tidigare.

De vetenskapliga modellerna måste utvecklas för att bättre beskriva Östersjöns olika fiskpopulationer.

I de data som bland annat används i de vetenskapliga modellerna, spelar fiskets inrapporterade fångster en stor roll. Det har visat sig svårt att uppskatta de olika arterna om de består av sill eller skarpsill, vilket kan skapa incitament för fiskare att överrapportera den art för vilken de har tillgänglig kvot. I sin bok ”Tyst hav” från 2007 beskriver Isabella Lövin hur data bearbetas och modifieras av krafter som hon beskriver som industriella, socionomiska och politiska, för att möjliggöra ökade kvoter.

Samtidigt som felrapportering och fusk med landningar är väl belagt så brister kontrollen samtidigt som bötesavgiften är mycket låg, något vi visade i vår rapport ”Fel och fusk i fisket – ett hot mot Östersjön”.

Felrapportering, fusk och modifierade data skapar osäkert underlag som i sin tur kan leda till felaktiga beståndsuppskattningar.

För de ministrar som möts i Bryssel för de årliga förhandlingarna är fisket bara en liten del av ansvarsområdet, och ofta anses de inte vara tillräckligt insatta i kvotfrågan. De ska även, förutom att värna om ett miljömässigt hållbart fiske, balansera företagsekonomiska och sociala mål. Utöver det utsätts politikerna för andra påtryckningar, i Sverige framför allt av storskaliga fiskare som äger individuella fiskerättigheter, så kallade individuella överförbara fiskerätter (ITQ). Beslutsfattare med fokus på fler mål än de miljömässiga, i kombination med påtryckningar från fisket, skapar risker för att kvoterna ska sättas över de vetenskapliga rekommendationerna. Detta är i regel utfallet av kvotförhandlingarna för Östersjön, där en majoritet av fiskekvoterna, för exempelvis torsk i Östersjön, de senaste 20 åren har satts över ICES redan riskfyllda rekommendationer.

Ministrarna bortser från vetenskapen och prioriterar yrkesfiskets resultaträkning framför miljön.

Maximal hållbar avkastning, MSY, är den princip som kvotprocessen baseras på. I den europeiska fiskeripolitiken beskrivs MSY som ”det i teorin högsta balanserade genomsnittliga uttag som fortlöpande kan tas ur ett bestånd under rådande genomsnittliga miljöförhållanden utan att detta avsevärt påverkar fortplantningsprocessen”. I praktiken innebär MSY att fisket bedrivs på den nivå där bestånden ger mest avkastning, så nära maxgränsen som möjligt, innan forskningen bedömer att beståndet riskerar att kollapsa.

MSY kritiseras av forskarvärlden, uppseendeväckande nog också av en av dess upphovsmän Sidney Holt som avfärdar MSY som ett bra styrningsmål. Att fiska på MSY beskrev han som ”irrationell dårskap” och menade att om fisket begränsades till under maximal hållbar avkastning skulle det öka både lönsamheten i fiskeindustrin och samtidigt öka fiskbeståndens och ekosystemets motståndskraft.

MSY fungerar inte som princip för Östersjöns fiskbestånd – systemet måste reformeras.

En mer utförlig sammanställning av riskerna som omgärdar kvotprocessen kan du läsa här.

Förvaltningen måste förändras

Kvotprocessen är alltså fylld av så stora osäkerheter att riskerna för att fatta beslut som bestående hotar Östersjöns fiskbestånd är mycket stora. Östersjötorsken är ett talande exempel. Det finns en försiktighetsprincip i den gemensamma fiskeripolitiken (CFP), men denna används bara när ICES anser att data är mycket osäkra, och bara till att justera kvoterna marginellt.

Med så stora risker på flera nivåer i kvotprocessen krävs ett radikalt förändrat synsätt på hur kvoterna ska sättas, och de har framförts från både forskare och myndigheter:

Havs- och vattenmyndigheten föreslår att bristen på kunskap om åldersfördelning gör att kvoten för sill bör sättas till ca 70 procent av MSY. För en utförlig förklaring se HaV 2022-03-31 Dnr 1:2021.

Östersjöcentrum vid Stockholms universitet föreslår att kvoterna sätts till 50 procent av MSY.

Givet alla de risker som omgärdar dagens kvotprocess, och som inte vägs in i besluten om hur mycket som kan fiskas, så är det högst troligt att kvoterna satts betydligt högre än vad alla egentligen avsett. Det återspeglas med all tydlighet i storleken för Östersjöns mest värdefulla fiskpopulationer och utvecklingen för mängden lekande fisk.

* Den del av beståndet som uppnått könsmognad.
** ICES redovisar historiska kvoter (TAC) från slutet av 1980-talet.
*** Referensvärde när lekbiomassan är så låg att reproduktionen hotas, vilket bör föranleda ytterligare sänkta kvoter eller fiskestopp (ICES)

* Den del av beståndet som uppnått könsmognad.
** ICES redovisar historiska kvoter (TAC) från slutet av 1980-talet.
*** Referensvärde när lekbiomassan är så låg att reproduktionen hotas, vilket bör föranleda ytterligare sänkta kvoter eller fiskestopp (ICES)

I slutet av maj kommer ICES rekommendationer för 2024 års fiske. Svenska politiker och tjänstemän måste redan nu signalera att utgångspunkten för nästa års kvoter måste vara att ta hänsyn till riskerna och sätta kvoter som är avsevärt lägre än tidigare. Peter Kullgren är den första landsbygdsminstern på många decennier som inte kommer från Socialdemokraterna eller Centerpartiet. Ska han bli den första att göra skillnad för Östersjöns hotade fiskpopulationer?

Nyheter från projekten

Sommarsäsongen närmar sig och många båtägare ser säkert fram emot att få ge sig ut på havet, men vad har egentligen fritidsbåtar för påverkan på Östersjöns miljö? Och vad kan båtägare göra för att bidra till ett mer hållbart båtliv? Det är något som undersöks inom projektet Levande vikar i en fallstudie, men redan nu kan forskarna ge enkla råd. Läs mer i artikeln Det är lätt att bidra till ett mer hållbart båtliv

Ansökningen till höstens Traineeprogrammet för Östersjöambassadörer har öppnat! Vill du beredda din samhällsekonomiska examen? Under tre månader kommer två traineer få kunskap om praktisk miljövetenskap och hur forskningsrön kommuniceras till beslutsfattare. Läs mer och ansök på vår hemsida.