Djupdykning: Sillpolitiken över landsgränsen – Sverige vs Finland del 2

Sverige och Finland är två av de Östersjönationer som fiskar mest sill, eller strömming som den kallas norr om Kalmarsund. De är också de två länder som fiskar den absoluta majoriteten i Bottniska viken. Men attityderna går isär gällande politik, forskning och opinionsbildning om den populära fisken. I en serie artiklar granskar nu BalticWaters orsakerna till skillnaden i synen på strömmingsfisket i Finland och Sverige.


Forskningen: Sverige fokuserar på fisketryck, Finland på miljöfaktorer

Forskarna i Finland tycker inte det behövs fiskestopp på sillen, eller strömmingen som den kallas norr om Kalmarsund. Snarare vill de se arbete mot övergödning och förbättring av kustmiljöer. Svenska forskare däremot är oroliga för det höga fisketrycket och vill se nollkvot.
– Jag har lite svårt att greppa hur diskussionen kan vara så totalt annorlunda, säger SLU-forskaren Ulf Bergström, som har en fot i bägge länder.

För två år sedan rapporterade finländska Naturresursinstitutet om utsvultna större strömmingar i Bottniska viken, en nyhet som nådde över nyhetströskeln i ett land där det annars inte funnits en lika stor debatt eller oro kring sillen och strömmingen som i Sverige.

Men den senaste tiden har forskartongångarna i Finland varit mer positiva gällande strömmingshälsan – och det influerade också diskussionen om fiskekvoterna för 2024. I första delen av BalticWaters djupdykning i sill/strömmingsfrågan över landsgränsen blev det tydligt att kritiken mot fortsatt storskaligt industrifiske till stor del uteblivit i Finland.

Orsaken till den positiva hållningen är enligt Naturresursinstitutet förbättrade födoförhållanden, speciellt förekomsten av större kräftdjur och pungräkan.

– Pungräkan verkar ha återhämtat sig och det påverkar strömmingen. I år öppnade jag några magar på strömmingar och där fanns pungräkor, säger forskare Jari Raitaniemi och hänvisar till årets gemensamma forskningsresa med svenska forskare som nyligen avslutats.

Risken för beståndskrasch är enligt honom nu mycket mindre, i alla fall i de nordliga delarna av Östersjön. Det var också information man tillhandahöll finska riksdagen med inför förhandlingarna med EU om fiskekvoterna.

– Vi såg redan i våras att situationen höll på att förbättras och att fisken var fetare, men det är inte statistik som inkluderats av ICES i årets råd.


Gemensam forskningsresa

De årliga forskningsresorna görs i samarbete mellan Naturresursinstitutet och Sveriges lantbruksuniversitet, SLU. Forskningen ingår i det internationella Östersjöprojektet (Baltic International Acoustic Survey, BIAS) som är ett åtagande under EU:s gemensamma fiskeripolitik och samordnas av Internationella havsforskningsrådet (ICES).

På basis av forskningsunderlagen från 2022 gick ICES i juni ut med att lekbeståndet för strömmingen i Bottniska viken låg nära det kritiska tröskelvärdet. Lekbeståndet för strömmingsbeståndet i Egentliga Östersjön beräknades ligga under det kritiska tröskelvärdet. Det var kunskap som påverkade EU kommissionen när de i augusti föreslog 0 kvot för allt riktat sillfiske i centrala och norra Östersjön.

”De föreslagna TAC (Total Allowable Catches) är baserade på det bästa tillgängliga vetenskapliga råden från ICES och följer den mångåriga förvaltningsplanen för Östersjön som antogs 2016 av Europaparlamentet och Rådet”, skrev kommissionen i sitt beslut.

Men svenska forskare har svårt att se varför de finska kollegorna är så positiva.

– Det som gäller är fortfarande att risken för beståndet att hamna under Blim är betydligt högre än vad fleråriga planerna tillåter, säger Finlandsbördiga Ulf Bergström, Östersjöforskare vid SLU.

Han tycker inte heller det är rimligt att sätta så stor vikt vid mattillgång och konditionen på strömmingen som man gör i Finland, då det är beståndsstorleken som ska utgöra bas för kvotbesluten.

– Visst är födotillgången viktig och är en del av problematiken, men de delarna räknas inte in i kvotsättningen. Det är enbart biomassan man baserar kvotråden på.

Svältande strömmingar från 2021. Foto: Naturresursinsitutet

Det var förra året som larmen började ljuda kring just förlorad biomassa och speciellt brist på stora strömmingar i Östersjön. I den svenska debatten pekades det storskaliga industrifisket ut som boven samtidigt som forskare i Finland ansåg att problemet var brist på mat.

”En del av de stora strömmingarna har varit så magra att de troligen har dött av svält i havet”, skrev Jari Raitaniemi med kollegan Jukka Pönni i en debattartikel i finlandssvenska tidningen Vasabladet i november förra året.

Men fisketrycket går inte helt under radarn i Naturresursinstitutets beskrivningar av läget. På deras hemsida står det att lekbiomassan för strömmingen i Östersjön har minskat under hela 2010-talet och att orsaken till det är fiskekvoter och de rekordstora fångsterna, vilka var mer än 100 000 kilo under sex år på raken. Jari Raitaniemi håller med om att det var ohållbart och skadligt.

– Vi ska inte under överskådlig tid, eller någonsin alls, återgå till ett så högt uttag av fisk.

Andelen fångst för strömmingar med en total längd på minst 18 cm och minst 20 cm vid provtrålningar 2013 – 2022. Källa: Naturresursinstitutet 


Svenska forskare vill se klokare förvaltning

Många svenska forskare anser dock att det ska råda totalt fiskestopp på sillen och strömmingen. En av dem är Henrik Svedäng på Stockholms universitet. Han är tydlig med att bestånden minskat de senaste 10-15 åren och att det främst beror på uttag av fisk.

– Det som den finska och svenska datan visar är att de äldre fiskarna är betydligt färre än tidigare och det beror på det omfattande fisket. Man har tagit ut väldigt stora mängder fisk, vilket till slut påverkar hela systemet. Sen finns det, kan jag hålla med om, också andra faktorer som gör att produktiviteten inom bestånden minskar.

Han sammanfattar att oavsett vad man ser att minskningen i beståndets lekbiomassa beror på så är lösningen att fiska mindre. Han påminner också om hur viktig sillen är för Östersjön och orsaken till att många svenska forskare ser så kritiskt på läget.

– Den är den viktigaste arten av fiskar, den bär energi och materia från lägre näringsnivåer till högre.

Henrik konstaterar att det finns exempel på klok förvaltning av andra sillbestånd som varit i liknande farozon.

– Men det gäller tydligen inte Sverige och Finland. Jag har följt det här i 30 år nu och såg i realtid hur torskbeståndet i Kattegatt fiskades bort trots att vi försökte påpeka att det här går åt skogen. Två av världens mest utvecklade länder lyckas inte ta hand om sin gemensamma resurs.


Historiska sillstopp

”Islandssillen på 60-talet, där stängde man fisket mer eller mindre i 30 år. Så viktigt var det att få beståndet att återhämta sig, man tog inte hänsyn till fiskeindustrin. På samma sätt gjorde man i Nordsjön när man stängde fisket 1997. Britterna bara bestämde att ”nej ni får inte fiska i brittisk zon”. Det ledde till att Nordsjösillen klarade sig”

– Henrik Svedäng

Från finskt håll verkar forskarna dock nöjda med mindre kvoter, inte fiskestopp. I riksdagshörandet ansåg Naturresursinstitutet att det var motiverat att fastställa den totala fångsten för strömmingen i Bottenviken enligt ICES råd, i intervallet 48 824 – 63 049 ton. Den slutgiltiga kvoten fastställd av ministerrrådet blev 55 000 ton.

– Eftersom den nuvarande förståelsen av strömmingen i Bottniska viken är begränsad så tror jag att ministerrådets beslut var en tillräcklig kompromiss eftersom det nu också följer de ursprungliga rekommendationerna från ICES, säger Katja Mäkinen på Skärgårdsinstitutet vid Åbo Universitet som forskat på strömmingen i Skärgårdshavet och Bottniska viken i 40 års tid.

”Två av världens mest utvecklade länder lyckas inte ta hand om sin gemensamma resurs.”

Henrik Svedäng, Stockholms universitet


Finska forskare pekar på annat än fisket

Både Katja och Jari pekar på andra faktorer, som klimatförändring, övergödning och salthalt som mer betydande för strömmingens välmående och fortsatta framtid än fiskeindustrin.

– Det bästa vore om vi kunde minska på övergödningen och få in mer salt från Atlanten, säger Jari.

– Strömmingen har blivit märkbart påverkad av höjda vattentemperaturer och minskade salthalter de senaste årtiondena. Temperatur och salthalt är de viktigaste miljöfaktorerna för biodiversiteten i Östersjön och de påverkar arter indirekt genom minskad mattillgång exempelvis och direkt genom påverkan på fiskfysiologi, säger Katja.

Hon säger att det under årens lopp i Finland diskuterats en mängd olika faktorer i relation till strömmingen, allt från miljögifter och sjöfart till avloppsvatten och industrifiske.

– Det är sannolikt att alla dessa har haft en inverkan på populationen, men större trender och förändringar – såsom storleken på strömmingen – är mer sannolikt kopplade till problem som berör hela havet, som förändringar i temperatur, salthalt och övergödning.

”Strömmingen har blivit märkbart påverkad av höjda vattentemperaturer och
minskade salthalter de senaste årtiondena”

Katja Mäkinen vid Skärgårdsinstitutet

Ulf Bergström har förståelse för oron för Östersjöns generella välmående och de konsekvenser det har för fiskbestånden, men anser inte att det är rätt fokus när det kommer till sillen.

– Klart att det påverkar, både övergödning och klimatförändring, men det kan vi inte göra något åt kortsiktigt. Det vi kan göra är hantera uttaget av fisk.

Tittar man på samma fisk?

När det kommer till just uttag har Finland faktiskt största ansvaret. Det är den finska fiskeindustrin som står för lejonparten av fångsten i Bottniska viken. Trots att man förra året endast utnyttjade 60 procent av den tilldelade kvoten för området så var fångsten ändå stor – cirka 60 000 ton. I Finland upplevs strömmingsbeståndet trots det vara välmående.

– Strömmingen är riklig i de finska kustvattnen. Förra våren fick finländska fiskare bra fångster i norra Skärgårdshavet och vid kusterna i Bottenhavet, säger Jari Raitaniemi.

I Sverige upplevs strömmingen/sillen däremot som utfiskad.

Totala fisket i Bottniska viken 2022: 78 614 ton.
Källa: Naturresursinstitutet

En teori som kan förklara den grumliga debatten länderna mellan är att det kan handla om olika delbestånd.

– ­Det kan vara så enkelt att vi inte tittar på samma fisk. Beståndens status upplevs olika och det kan vara olika utvecklingstrender vi ser som kanske inte är lika tydliga längs med finska kusten. De olika delbestånden kan vara olika produktiva och i olika hög grad utnyttjade, säger Henrik Svedäng.

Det resonemanget stöds av forskning vid Uppsala universitet, där man kartlagt hela arvsmassan hos sill i Atlanten och Östersjö. Leif Andersson, med kollegor, har kommit fram till att det finns så mycket som 15 miljoner genvarianter i sillbeståndet och att det förekommer delpopulationer som anpassat sig till lokala förhållanden.

– Ja, det är en möjlig förklaring till att fiskemängderna upplevs olika i de bägge länderna. Vi vet att vi har många olika delbestånd i Östersjön, baserat på analys av lekande fisk, men vi har nästan ingen kunskap om var de olika bestånden befinner sig utanför leken så det är möjligt att de bestånd som leker längs kusten i Bottenhavet har beskattats särskilt hårt av industritrålning.


Så tyckte Östersjö-arbetsgruppen

Oavsett vad som gett upphov till bristerna i samsyn så ingår både Finland och Sverige i den arbetsgrupp som gemensamt ska bidra med råd till ICES gällande fiskbestånden i Östersjön. Det betyder att man varje år måste komma överens om vad som ska stå i det gemensamma dokumentet. Inför årets kvotbeslut så gav arbetsgruppen Baltic Fisheries Assessment Working Group (WGBFAS), där bland annat Jari Raitanen från Finland ingår, rekommendation om fiskestopp i både Bottniska viken och i centrala Östersjön. SLU-forskaren Mikaela Bergenius Nord, en av de svenska medlemmarna och tidigare ordförande i gruppen, säger att man hade diskussioner där man inte var helt eniga, men hon uppfattar att man ändå nådde koncensus gällande rapporten och tolkningen av den fleråriga planen för Östersjön – att om biomassan med 5 procents sannolikhet är under den kritiska gränsen Blim så skall rådet för riktat fiske vara noll.

– Sen är det klart att individuella forskare efteråt kan säga att ”nja, men jag höll inte riktigt med” och det har man rätt att göra, men vi får ändå stå eniga i det som vi släppte iväg till review-arbetsgruppen, säger Mikaela Bergenius Nord.

Arbetsgruppen beskriver i dokumentet även det som de finska forskarna lyfter fram; att den strömmingssvält man noterade 2021 antagligen berodde på matbrist och att den förbättrade konditionen man observerade vintern 2022-23 antyder att födotillgången förbättrats.

– Men om man tittar på bestånden som helhet, så har de gått från en väldigt hög nivå till en väldigt låg nivå, även om man ser att det ser bättre ut nu gällande föda för strömmingen.


Beslutsgången inom ICES

Den årliga beståndsuppskattningen resulterar i ett utkast till fångstråd för nästkommande år. Detta råd från arbetsgruppen (inklusive all metodik och beräkningar bakom) granskas i sin tur av oberoende experter i en så kallad ADG (Advisory Drafting Group). ADG:ns utlåtande går sedan vidare till ICES rådgivande kommitté (ACOM) för slutlig kvalitetsgranskning och godkännande. ACOM består av en permanent grupp av seniora experter från medlemsländerna och leds av en ordförande anställd av ICES. Utöver denna årliga rådgivningsprocess sker också regelbundna översyner (3-5 års intervall eller tätare om behov identifieras) av kunskaps- och dataunderlag och metoder i särskilda så kallade benchmarkmöten. Dessa syftar till att ständigt förbättra och kvalitetssäkra rådgivningen och lägga fast vilka metoder och data som skall användas fortsättningsvis. Även benchmarkprocessen granskas av oberoende experter.

Källa: SLU

Jari Raitaniemi på Naturresursinsitutet säger att höstens undersökningar visar på att sillbeståndet har förbättrats och att biomassan i Bottenhavet enligt honom borde vara ovan MSY-tröskeln (det fisketryck som på lång sikt kan ge maximal hållbart uttag).

– Situationen ser lovande ut.

Nästa officiella beståndsskattning görs dock först under våren 2024, vilken i sin tur blir grunden för 2024 års beståndsstatus och 2025 års fångster.

– Innan vi gjort en ny beståndsskattning, med alla nya insamlade, kvalitetssäkrade och analyserade data från 2023, kan vi inte med säkerhet uttala oss om eventuella förändringar. Varken positiva eller negativa. Det vi har att utgå från idag är beståndsskattningen som gjordes våren 2023, med data fram till 2022. Jag hoppas givetvis att de trender Jari pratar om kommer att påverka beståndet positivt, men det är alltså inget som ICES har testat än, säger David Gilljam på SLU som deltar i forskningsresorna från Sveriges sida och har Bottniska viken som sitt område.

Händelserna i förväg?

Mikaela Bergenius Nord säger att hon ”hoppas innerligt” att de finska forskarna har rätt gällande den positiva trenden i födotillgång och att det i sin tur skulle leda till bättre kondition och en ökad biomassa, men att det är att gå händelserna i förväg.

– Frågan är vad man vill ta för risker när beståndet ligger på den här låga nivån. Jag tycker ICES tar en för hög risk.

Hon håller med teorin om att det kan röra sig om olika delbestånd som gör att de svenska och finska forskarna delvis ser på saken olika, men det är inte något som tas i beaktande av ICES – i alla fall inte ännu.

– Vi har tyvärr inte den aspekten i våra analyser idag. De olika sillpopulationerna förvaltas som ett stort bestånd.

Tills man nått mer klarhet i bestånden så bör försiktighetsprincipen gälla, enligt Mikaela, det vill säga att man skulle kraftigt minskat fiskekvoten eller satt nollkvot för 2024.

– Vi kan inte låta sillen och strömmingen gå samma väg som torsken.

”Jag tycker ICES tar en för hög risk”

Mikaela Bergenius Nord, SLU

Jari Raitaniemi säger att man inte har genetiska studier kring strömmingen i Finland, men att det är ett intressant område för fortsatt forskning.

– Baserat på vad jag hört från Atlanten och vad vi sett i Östersjön, så ser det ut som att olika populationer av strömming inte kan leva lika rikligt i samma miljö vid samma tidpunkt. Det brukar sägas att det finns olika populationer av strömming vid svenska kusten och finska kusten, att de återvänder till sina egna kuster för att leka. Men jag vet inte om det finns genetisk kunskap om hur lika eller olika de är.


Stor fiskodlingsindustri

I Sverige verkar det finnas en större mångfald i forskningen kring strömmingen/sillen där ett flertal universitet och forskare bedriver studier om fisken. Det är även universitetsrepresentanter, från Sveriges Lantbruksuniversitet SLU, som deltar i forskningsresorna och representerar landet i ICES arbetsgrupp, medan Finland representeras av Naturresursinsitutet som är en forsknings- och expertorganisation som lyder under jord- och skogsbruksministeriet. Tidigare sköttes samma uppgift i Sverige av Fiskeriverket. Det avvecklades dock 2011 och SLU tog över ansvaret för beräkningen av fiskebestånden för Sveriges del.

Naturresursinstitutet LUKE

Naturresursinstitutets verksamhet syftar till att ”ta fram lösningar på frågeställningar kring en hållbar och lönsam användning av förnybara naturresurser

Cirka 1 300 anställda och 22 verksamhetsorter i Finland.

Driver årligen cirka 700 forskningsprojekt, inklusive ett hundratal EU-projekt. Forskningen utgör cirka 70 procent av Naturresursinstitutets verksamhet.

Naturresursinstitutets totala budget 2020 uppgick till cirka 125 miljoner euro. Av finansieringen var cirka 60 procent statlig budgetfinansiering som anvisats via JSM och cirka 35 procent projektfinansiering från andra källor. Dessutom uppgick finansieringen av samprojekt med företag till cirka 7 miljoner euro.

– Det finns en historia inom fiskeriförvaltningen att den varit politiskt styrt och det finns fortfarande rester kvar i en del länder kring Östersjön. Det var också en anledning till att man i Sverige lade ner Fiskeriverket – fiskforskningen låg på samma ställe som förvaltningen och då blev det liksom för nära band, säger Ulf Bergström.

Kan man fiska övergödning ur havet?

Det uppskattas att sill och skarpsill innehåller cirka 2,4 procent kväve och 0,4 procent fosfor.

Det skulle betyda att de totala fiskekvoterna för sill och skarpsill 2024 innebär ett maximalt uttag på 1440 ton fosfor och 8042 ton kväve, motsvarande 5,4 procent respektive 0,9 procent av den fosfor och kväve som tillförs varje år till Östersjön. Om man tittar till Sveriges kvoter skulle det betyda att man maximalt tar ut 266 ton fosfor och 1485 ton kväve, alltså 1 procent respektive 0,2 procent av den årliga fosfor- och kväveinputen.

Om man tittar på den mängd näringsbelastning som beräknas finnas i Östersjön, cirka 700 000 ton fosfor och 6 miljoner ton kväve, så tar Östersjöländernas totala fiske ut marginellt med fosfor (0,2) och kväve (0,1 procent).

Det finns också en skillnad i länderna gällande fiskförädlingsbranschens tyngd. I Finland är fiskodlingsindustrin stor och det pratas mycket från statligt håll om att man vill gynna ett inhemskt näringskretslopp med hjälp av just strömmingsfiske. På Naturresursinstitutets hemsida står det bland annat att ”Om foder som tillverkats av östersjöströmming användes i uppfödningen av regnbågsforell, skulle en stor mängd näring försvinna från Östersjön i samband med fångsten av foderråvaror.”. Att man kan ”fiska upp övergödning” ur havet är ett argument som dock tillbakavisas av många svenska forskare som BalticWaters pratat med som irrelevant.

Ulf Bergström upplever över lag att en kritisk diskussion av negativa effekter av fisket saknas i Finland. Han ger också en känga till finländska medier.

– I Sverige har det funnits många kritiska granskningar om fisket, motsvarande har inte funnits i Finland i samma utsträckning. För att kunna fatta medvetna beslut om fisket behöver det finnas en samhällsdebatt, den har man definitivt i Sverige. Vi har tidigare haft rätt olika åsikter bland forskare i Sverige också. Men eftersom vi haft väldigt mycket diskussioner kring frågorna har vi nu landat i någorlunda samsyn. Vi har vänt och vridit på detta i Sverige mycket mer än man gjort i Finland.

Diskussioner och samarbete mellan länderna är något som också den finländska forskningen välkomnar.

– Jag är säker på att de flesta forskare skulle hålla med om att det kunde vara mer av det, säger Katja Mäkinen på Skärgårdsinstitutet.

”För att kunna fatta medvetna beslut om fisket behöver det finnas en samhällsdebatt”

Ulf Bergström, SLU

Ordlista

Population: En grupp av individer av samma art som delar samma ekologiska och genetiska karaktärer.

Bestånd (engelskan ”stock”): En grupp individer från en population som antingen är rumsligt separerade, eller delar vandringsmönster, och lekplatser, och som beskattas av ett definierat fiske. I förvaltningssyfte kan dock ett ”bestånd” vara lika med en del av ett bestånd, så länge resultaten av beståndsanalysen och förvaltningen reflekterar tillräckligt väl resultaten som skulle varit om man tog hänsyn till hela beståndet. 

Blim: Tröskelvärde för lekbiomassa.  Om ett bestånd hamnar på eller under Blim, är sannolikheten hög att beståndet inte längre kan återhämta sig
Källa: SLU

Läs första delen i serien:
Därför uteblev kritiken i Finland mot EU:s kvotbeslut för sill – så resonerar miljöorganisationerna


Läs också:
Östersjöbrief 60: Den sista sillen

Vill du läsa artikeln på finska? Ladda ned Syväsukellus: Sillipolitiikka yli rajojen – Ruotsi vs. Suomi osa 2 här.