Fiskeriverkets dåvarande generaldirektör 14 år efter introduktionen av ITQ: ”Jag misslyckades”
– Idag utreds utvidgning av individuellt överförbara kvoter för bottentrålfisket
För 14 år sedan infördes systemet med individuellt överförbara kvoter, så kallad ITQ, för det svenska pelagiska fisket (fiske i den fria vattenmassan). Systemet har kritiserats och debatterats, men nu utreder Hav och Vattenmyndigheten (HaV) möjligheterna till att utvidga det till att omfatta även demersalt fiske (fiske med bottentrål). BalticWaters har pratat med grundaren till det svenska ITQ-systemet, dåvarande Fiskeriverkets generaldirektör, som idag ångrar sig och efterlyser fiskeripolitiska reformer för att garantera ett hållbart fiske.
”Vi behöver, på ett mera systematiskt sätt, anpassa kapaciteten efter vad som finns att fiska. Samtidigt måste vi få in nya, unga krafter i fisket.”
Det sade den dåvarande generaldirektören för Fiskeriverket, Axel Wenblad, i en intervju med TT hösten 2006 om tankarna kring att göra om fiskeförvaltningen i Sverige. Då hade Fiskeriverket året innan lagt fram ett förslag om fiskereform. Det resulterade i att det 2007 infördes årskvoter och 2009 individuellt överförbara kvoter (ITQ). Men resultatet, så här i backspegeln, blev inte vad Axel Wenblad hoppats på.
– Jag tycker jag misslyckades. Jag skulle lagt in spärrar på ett helt annat sätt. Sen borde vi också ställt helt andra krav på fiskeribranschens ansvar.
Blev en ”stridsdomare”
Tanken med att övergå till individuella kvotsystem var god i sina intentioner, menar han. Det dåvarande systemet hade sina brister och en förändring behövdes.
– När jag började 2006 hade man två veckors ransoner i det pelagiska fisket.
Ransonsystemet infördes 1995 för torskfisket och utökades 2002 med ransoner även för sill- och skarpsill i Östersjön. Syftet med ransonerna var att säkerställa en kontrollerad och jämn fisktillgång, men det blev i stället en kapplöpning om att fånga fisken.
Axel Wennström. Foto: privat
Fartygen tävlade om att först komma ut och fiska upp så mycket man hann under perioden. Det ledde till resursslöseri då en del av fisken fick slängas bort i slutet av ransonperioden och systemet var inte heller anpassat för beredningsindustrins schema.
– Fiskarnas och beredningsindustrins synpunkter överensstämde inte och jag satt där som någon sorts stridsdomare. Jag pratade med fiskarna och sa ”så här kan ni ju inte ha det, vi måste hitta ett annat sätt”.
”De destruktiva ekonomiska incitament som är förknippade med öppet fiske, system med total tillåten fångst (TAC) och icke överförbara fiskekvoter är välkända för fiskeriforskare och i allt högre grad för beslutsfattare och fiskeriförvaltare. Överfiske, fiske under olämpliga delar av fiskesäsongen, lobbyverksamhet för utökade fiskekvoter, bifångster som kastas överbord och en övergripande överkapacitet är några viktiga problem som har identifierats och som är direkt kopplade till den incitamentsstruktur som fiskare i sådana industrier står inför.”
”The economics of the Swedish individual transferable quota system: Experiences and policy implications”
Då föddes idén, som utvecklades i samråd med branschen, att ha årsransoner i stället. Med årsransonerna som infördes 2007 kunde fiskarna själva bestämma när de ville gå ut, det gick bättre att anpassa till efterfrågan och fisket blev också mer lönsamt. Sedan 1995 hade fiskarna tampats med dålig ekonomi, med en riktig bottennotering 2004.
– Det fanns en överkapacitet i det pelagiska fisket som var ganska stort. Så genom att gå från två veckors ransoner till årsransoner kunde man få bättre fördelning över året och också minska kapaciteten och öka lönsamheten – det var i alla fall min tanke.
Men branschen tryckte på för fler reformer.
– Kvoterna var knutna till fartygen och då kom tanken på att göra dem överförbara, säger Axel Wenblad.
Rättighetsbaserat system
Överförbara, säljbara, fiskekvoter, så kallade ITQ:s, har använts runtom i världen sedan 70-talet, med start i Nya Zeeland. Systemet är en typ av rättighetsbaserad förvaltning som går ut på att en viss individ eller grupper av individer, i det här fallet fiskare, exklusivt får rätt att utnyttja en resurs. Med rättighetsbaserad förvaltning vill man komma till rätta med ”allmänningarnas tragedi”, nämligen att en resurs eller ett bestånd utnyttjas fritt av personer som inte känner ett ansvar för långsiktig hållbarhet.
”Rättighetsbaserad förvaltning förändrar de ekonomiska drivkrafterna så att det lönar sig för den enskilde fiskaren att tänka mer långsiktigt”, skriver Mark Brady och Staffan Waldo i rapporten ”Så löser vi fiskekrisen” från 2008. ITQ som system ger fiskaren både frihet och ansvar att själv hushålla med den kvot som denne tilldelats och planera långsiktigt. Det möjliggör också handel med kvoter, vilket skulle göra flottan mer kostnadseffektiv och minska problemet med överkapacitet.
– Överkapacitet är något man haft bekymmer med i alla tider i industrialiserat fiske över hela världen, säger nationalekonomen Staffan Waldo.
Det var orsaken till att så många länder vid det här skedet redan hade gått över till systemet med överförbara fiskekvoter. I Sverige tog man modell av bland annat Norge och Island och ett flertal studier hade då visat på samhällsekonomiska fördelar med systemet. Man bör dock komma ihåg att länder som Island och Nya zeeland är i princip ensamma kvotägare i sina vatten – därför finns också incitament för deras fiskare att bedriva ett hållbart och försiktigt fiske.
Island som modell?
Många studier har gjorts om fördelarna och nackdelarna med ITQ. I Sverige sneglar man ofta på Island som modell, där ITQ-systemet omfattar både det pelagiska och demersala fisket och som gjort industrin mer lönsamt. Man hade i Island problem med överfiske i början, men en utvärdering från 2022 visar på att de flesta bestånden idag är hållbart fiskade. Däremot är ITQ inte populärt bland det isländska folket, opinionsundersökningar mellan åren 2003 och 2007 visar att mellan 70 och 80 procent av befolkningen ställde sig kritiskt till systemet.
Kritik kring svensk anpassning
Att Sverige frångick den klassiska modellen har kritiserats av en del forskare. De hävdar att det minskat de socio-ekonomiska fördelarna av ITQ-systemet samt tagit bort en del incitament för att få till stånd strukturella förändringar i fiskeförvaltningen.
Källa
I en remiss skickad till lagrådet den 12 februari 2009 framhåller regeringen att ett system med överlåtbarhet baserad på frivillighet skulle vara ett positivt steg i utvecklingen av den svenska fiskeripolitiken. I förslaget till lag går det att utläsa att syftet med att införa ITQ-system är att ”främja en balanserad fartygsstruktur i den svenska fiskeflottan i det yrkesmässiga pelagiska fisket så att den medverkar till bevarandet av fiskresurserna och ett i övrigt hållbart fiske”. Men Sverige frångick den klassiska modellen på några punkter, bland annat att fiskerättigheterna hade en tidsbegränsning på 10 år.
Borde dragit i handbromsen
Efter att lagen klubbats våren 2009 återstod förhandlingar mellan Fiskeriverket och fiskeindustrin om det praktiska innan det nya systemet blev verklighet hösten 2009.
– Framför allt diskuterade vi hur vi skulle basera kvoterna man skulle få, säger Axel Wenblad.
Han var inte själv fysiskt med i diskussionerna, utan det sköttes av representanter från Fiskeriverket.
– Fiskarna företräddes av Reine Johansson, berättar Axel.
Reine Johansson…
… var socialdemokrat och en skicklig lobbyist som bland annat var chef på Sveriges Fiskares Riksförbund. Han hade i många årtionden en viktig roll i fiskepolitiken. Hans betydelse i utvecklingen mot det fiske vi har idag beskrivs färggrant i ett reportage i tidningen Icon:
”Det har gått ett rykte i många år som jag först nyligen har fått bekräftat för mig, nämligen att Reine var så ofta på Fiskeriverket – där hans paradgren var att skälla ut handläggare och mellanchefer och sätta skräck i dem – att han fick ett eget skrivbord där”, säger Markus Lundgren, chef för region Väst hos Sveriges sportfiske- och fiskevårdsförbund.
Förhandlingarna med branschen slutade enligt Axel Wenblad med att alla var ”väldigt nöjda”. Wenblad stannade på Fiskeriverket till 2011 och säger sig inte ha märkt av några negativa effekter av reformen under de åren. Men vartefter tiden gick började branschen bygga större båtar för att få effektivare fiske och näringen blev alltmer koncentrerad till ett fåtal aktörer med allt större fartyg.
– Det hade jag inte haft en tanke på. Vi borde lagt spärrar på hur stora båtarna fick vara. Vi skulle ju ha kapacitet i relation till bestånden. Nu sitter vi i en situation som är katastrofal i Östersjön vad gäller fisket efter sill. Egentligen skulle man dragit i handbromsen för flera år sen.
Dessutom har andelen fisk som går till humankonsumtion minskat drastiskt till förmån för de storskaliga industritrålarna som fiskar för foder sedan överlåtbara fiskerättigheter infördes 2009.
Från 81 fartyg till 41
När systemet med överlåtbara fiskerättigheter infördes november 2009 hade 81 fartyg pelagiskt tillstånd. Hösten 2016 var siffran nere på 41. Intervjuer med aktörer i utredningen visade också på att fiskerättigheterna var dyra, så mycket som 79,9 miljoner kronor (även om siffrorna bestreds av branchen). 2022 fiskade de 20 största fartygen upp 95 procent av fisken i Östersjön.
Var det något ni tänkte på när ni utarbetade systemet – vad som händer om en resurs blir utarmad?
– Min tanke, och den var uppenbarligen inte bra, var att näringen skulle ta ansvar för resursen. Men de fiskar så mycket de får och en del av dem fuskar också. Det var fullkomligt feltänkt att de skulle ta sitt ansvar.
Men kunde man lagt in spärrar för båtstorlekar och skulle det ha hjälpt problemet? Staffan Waldo är tveksam.
Staffan Waldo. Foto: Privat
– Jag känner inte till att det skulle gjorts någon annanstans, det är möjligt. Men då är man tillbaka lite i gamla typer av regleringar. Det finns många roliga bilder på folk som lyckats kringgå såna här regleringar. Man har båtar som kanske är exakt 9,99 meter när gränsen är 10 eller så har de kapat av fören… Vi har också en teknik som utvecklas hela tiden som gör det svårt att hänga med och anpassa regleringar.
Men däremot kunde man varit klokare och lärt sig mer av från andra länders erfarenheter med ITQ innan man införde det i Sverige. 2016 skrev ekonomiprofessor Jesper Stage en vetenskaplig artikel tillsammans med två forskarkollegor där man identifierade flera fallgropar som kunde ha undvikits i övergången till den nya fiskeripolitiken, bland annat i hur man skulle utforma systemet så att det skulle bli enkelt att följa upp ekonomiska och biologiska konsekvenser.
– Den bild vi fick var att man hade sett det här var något många andra länder gjort, men man hade inte tittat så noga på varför det fungerat eller inte fungerat.
De hänvisar i sin översiktsstudie också till frågeställningar som lyftes när lagen utformades, som inte togs på allvar. Exempelvis var det oklart kring hur överförbara fiskerättigheter eller färre antal fartyg automatiskt skulle leda till ett minskat fisketryck eller ett hållbart fiske.
– Regeringen svarade bara att det var självklart. Men är fisket inte hållbart så spelar det i längden ingen roll hur du fördelar fiskerättigheterna. Man borde ta biologin på större allvar och det borde man ha gjort hela tiden. ITQ är ett effektivt sätt att fördela resurserna, men hur stora kvoterna totalt ska vara bör baseras på biologisk forskning.
Det finns andra rättighetsbaserade modeller man kunde tagit i bruk i stället för ITQ-modellen, men enligt Staffan Waldo finns det ”inga perfekta system”. Även han understryker vikten av biologisk rådgivning som efterföljs.
Jesper Stage. Foto: Privat
– Det är jätteviktigt att ha fungerande vetenskaplig rådgivning och att politiker fattar rätt beslut för att upprätthålla den biologiska mångfalden.
Men då måste också fisket övervakas bättre så att det inte fuskas med kvoterna.
– Det är en fråga som vi inte skrev om då 2016, för vi insåg det inte då ännu – att vi har dålig koll på hur mycket som fiskas. Det finns fiskare som fiskar en art och redovisar något annat. Då blir ett sådant här system meningslöst. Men det är vad som verkar ha hänt i praktiken, säger Jesper Stage.
Tidslinje för införandet av överlåtbara fiskerättigheter.
Tagit ton för sillen
Axel Wenblad, som kallats ”kvotsystemets fader” i Sverige, säger att han kom till insikt om problemen i fiskeförvaltningen för några år sedan. Då var han ordförande på WWF, en post han hade i 9 år efter Fiskeriverkstjänsten. Idag skräder han inte orden i hopp om att rätta till problemen han delvis själv varit med om att skapa. I höstas tog han ton kring sillen inför förhandlingarna i ministerrådet om fiskekvoterna.
”Regeringen har varit passiv, inte minst under våren när Sverige hade ordförandeskapet i EU och därmed stor möjlighet att påverka våra grannländer. Det storskaliga trålfisket har inte visat något eget ansvar för sillbeståndens långsiktiga utveckling”.
Det skriver Axel Wenblad i en debattartikel i Svenska Dagbladet i september 2023.
I artikeln föreslår han vägar framåt, bland annat att flytta ut trålgränsen, införa ett temporärt förbud mot storskalig trålning med de andra EU-länderna runt Östersjön och se till att Havs- och vattenmyndigheten effektivt kan kontrollera det storskaliga fisket efter sill. Han är rädd att sillen ska gå samma väg som torsken.
– Det förekommer inget torskfiske idag i Östersjön. Vi har kört en art i botten, nu är vi på väg att köra en till i botten.
Efter tiden på WWF blev han förra året ordförande för stiftelsen Östersjölaxen.
– Den ”one-liner” jag använder där är ”utan sill, ingen lax”. Om laxen också körs i botten, då har vi lyckats med tre arter: torsk, sill och lax.
Han konstaterar att det långsiktiga tänket saknas i både politik och i branschen.
– Det är skamligt.
Utredningar för det demersala fisket
För stunden utreder Havs- och vattenmyndigheten möjligheterna att bredda systemet med överlåtbara fiskerättigheter till att också omfatta fisket efter bottenlevande arter, det så kallade demersala fisket. Arter som ingår i fisket är bland annat havskräfta, nordhavsräka och torsk. Uppdraget ska redovisas senast 1 april 2024.
– Jag avråder å det bestämdaste. Man borde dra lärdom först kring varför det blev som det blev, säger Axel Wenblad.
Utredningar av systemet har gjorts – både 2014 och 2016. I den senare rapporten konstateras att syftet med att förbättra lönsamheten i branschen uppnåtts men att det är ”oklart om fisket har blivit mer miljömässigt och socialt hållbart”. Men Jesper Stage menar att man designade systemet på ett sätt som blir omöjligt att på riktigt kunna utvärdera, speciellt när det gäller den ekonomiska biten. Vad han syftar på är att priserna som kvoterna säljs för alltjämt varit hemliga.
– Det var något som några av mina studenter pratade med HAV om redan då 2010, vi sa att det kommer bli problem.
Som svar fick de då att det inte gick enligt lagen att kräva redovisning av försäljningspriserna.
– Men då kunde man ha ändrat lagen. Det skulle gjort allting mer transparent om priserna varit tydliga.
Skulle man kunna ändra det innan man inför systemet i det demersala fisket?
– Jo, och det skulle inte vara så märkvärdigt, att du behöver redovisa för myndigheten. Jag ser inte varför det skulle vara så känsligt.
Han tror också en större ekonomisk transparens skulle ha gynnat de mindre aktörerna på marknaden.
– Många av de småskaliga fiskarna förstod nog inte hur värdefulla kvoterna var i början och sålde de för billigt.
Hur ser det ut i Finland?
2017 införde Finland ITQ-system som lett till att stora delar av fiskeindustrin hamnat hos ägare utanför Finland, främst Estland. 2020 var 60 procent av de största fartygen i estnisk ägo. I en granskning gjord av public service-bolaget Svenska Yle framgår kritik från inhemska lokala aktörer. Det görs ingen skillnad på om man fiskar matfisk eller för foder och nya fiskare har svårt att slå sig in i branschen.
”Man tittade på fångsthistoriken fem år bakåt i tiden. För oss, som satsat på kvalitet, innebar det att vi hade ganska liten fångsthistorik. Det gjorde att vi beviljades liten nyttjanderätt också”, säger Anders Granfors på Sonnskär, en av de största trålarna i finländsk ägo som fokuserar på att fiska matfisk. Sonnskärs kvot har ofta tagit slut på våren eller sommaren och företaget har sedan fått förlita sig på hyrkvoter, vilket gör det svårt att planera framåt. I Finland är det hemligt vem som tilldelas fångstkvoter och hur stora dessa kvoter är.
I förslaget till lag som den finländska regeringen lämnade till riksdagen den 16 juni 2016 står det: ”I framtiden ska privata aktörer bära det huvudsakliga ansvaret för utnyttjandet av fiskekvoterna. På detta sätt är det möjligt för aktörerna att optimera verksamheten efter marknadens behov. Samtidigt förbättras möjligheterna för affärsverksamhetens lönsamma tillväxt, hela värdekedjans samarbete och utveckling av nya produkter av högt värde. Till exempel i Sverige och Estland har ett motsvarande system lett till en betydande förbättring av lönsamheten inom branschen.”
Inom ramen för HAV:s nuvarande uppdrag intervjuar man forskare och experter, bland annat nationalekonomen Staffan Waldo. Hans tips för att få till ett lyckat system för det demersala fisket är att ”hålla tungan rätt i mun från början”.
– Vad är det vi vill ha och uppnå? Det är svårt att ändra i efterhand när man märker att det gått fel.
Jesper Stage säger att det känns som att det görs noggrannare förberedelser denna gång än 2009. Han har själv, tillsammans med en forskningsassistent, varit med och tagit fram en av flera rapporter som HAV beställt. Den rapport Stage varit med och tagit fram handlar om vad HAV borde införskaffa mer information om.
– Det är framför allt prisinformation som vi anser är den stora luckan.
139 000 ton, så stort var det kommersiella havsfisket i Sverige år 2022. Värdet av landningarna uppgick till cirka 827 miljoner kronor. Källa: SCB
”Fortfarande tveksam”
På HAV:s hemsida kan man läsa att förslaget ska innefatta högsta tillåtna innehav av individuella fiskerättigheter samt särskilda åtgärder för att underlätta nyetablering för att åthjälpa några av problemen som uppdagats i det pelagiska fisket. Axel Wenblad vet inte om det är tillräckligt.
– Jag är nog fortfarande tveksam. Först borde man utvärdera vad som hände med det pelagiska ordentligt – en kritisk utvärdering. Kan man undvika att gå i de fällorna? Hur får man branschen att ta ett ansvar för resurserna? Hur får man bort fusket?, frågar han sig.
Vad skulle du göra om du skulle få göra om allt från början?
– Jag skulle lagt in spärrar på ett helt annat sätt. Sen också ställt helt andra krav på fiskets ansvar.
Han ifrågasätter också beslutsgången i EU:s fiskeförvaltning.
– Det ska inte vara så att det först är ICES, sen kommissionen, och så kommer ett gäng ministrar och säger ”nu ska det se ut så här”. Jag har varit med på fiskeriförhandingar och är inte jätteimponerad över ministrars kunskap och förmåga. Man borde fundera på om man inte ska ha expertbeslut kring sådana här saker.
BalticWaters kommenterar:
En utvidgning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter bör göras försiktigt och endast efter omfattande utvärdering och revidering. Med tanke på att bottenlevande arter som torsken och nordhavsräkan är rödlistade så vore det klokast att prioritera åtgärder för att först få till hållbara fiskebestånd innan man vidareutvecklar kvotsystemet. Om det inte finns fiskar, kommer det inte heller finnas kvoter att sälja eller förvalta. Det måste också poängteras att systemets övergripande ambition – att få fisket att känna ansvar för resursen, helt misslyckats. De senaste 15 åren har i princip hela det Svenska medelstora och småskaliga fiskena slagits ut till förmån för några få stora industritrålare, som också har en absolut majoritet av kvoterna. Att stora fisken, som torsk och sill, successivt slagits ut i Östersjön beror på många saker, men överfiske och en usel kontroll har varit faktorer som kunde påverkats av både ansvariga myndigheter och politiker.
