Ekosystembaserad – så vill man att fiskeriförvaltningen ska se ut i framtiden. Men vad betyder det egentligen och hur ska det förverkligas i praktiken? BalticWaters har pratat med experter i Sverige, granskat rapporter och sneglat på förebilden Australien.
– Jag vet inte om det är helt görbart att uppnå de här teoretiska målbilderna med det förvaltningssystem vi har idag, säger marinekologen Sofia Wikström som forskat kring tillämpningen av ekosystemansatsen i Sverige.
Ekosystembaserad förvaltning (EBF) tar utgångspunkt från ekosystemansatsen och är ett begrepp som föddes på 80-talet, men har stötts och blötts både i teori och praktik alltsedan dess. Att hitta en enda, och enkel, sammanfattande definition av EBF är i princip omöjligt, vilket också säger mycket om modellen i sig – det ska vara en flexibel, lokalt anpassad förvaltning som präglas av en hållbar helhetssyn.
”Det innebär bland annat (…) hänsyn till att olika arter i ett ekosystem påverkar varandra och att samspelet mellan människa och miljö ofta spänner över flera sektorer i samhället”, skriver Havsmiljöinstitutet i en rapport från 2019.
– Det är ett jättestort begrepp som är väldigt svårt att få grepp om och som används väldigt olika av olika personer. Säger man bara ”ekosystembaserad förvaltning” kan det betyda lite vad som helst, det hjälper om man hänvisar till Malawiprinciperna, säger marinekolog Sofia Wikström vid Stockholms universitet som också jobbar med BalticWaters projekt Levande Vikar.
Källa: Havsmiljöinstitutet (Rouillard m fl. 2018; Langhans m fl. 2019)
Malawiprinciperna härstammar från FN:s konvention om biologisk mångfald från 1993 som strävar efter att uppnå ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet i användningen av ekosystem och naturresurser. De brukar utgöra teoretisk grund för ekosystembaserade förvaltningsmodeller. Men i praktiken kan det se väldigt olika ut, vilket en rapport som Sofia Wikström har varit med och tagit fram visar. Rapporten, som publicerades år 2020, gäller praktiska erfarenheter av EBF från svensk havs-, fiskeri och vattenförvaltning.
– Rapporten kom till genom en utlysning hos Naturvårdsverket, på en direkt förfrågan av Havs- och vattenmyndigheten. Ett uppdrag dessa myndigheter har är att göra havs-, fiskeri- och vattenförvaltningen mer ekosystembaserad. Därför bad de oss forskare om hjälp med att kartlägga vad som gjorts hittills, vilka flaskhalsarna är och vad som är problemen.
Rapportförfattarna beskriver arbetet med att ställa om till en ekosystembaserad förvaltning som att ändra kurs på ett lastfartyg – lite bökigt, tungt och svårnavigerat. Rapporten visar att Sverige till viss del inlett arbetet med en mer ekosysteminriktad havs- och fiskeförvaltning, men att det fortfarande finns en hel del utmaningar.
Bland annat efterlyser rapporten bättre kommunikation och samverkan mellan olika aktörer och tydligare styrning och uppföljning från myndigheter. Men främst kanske problemet ligger i hur det grundläggande systemet i Sverige ser ut. Det är svårt att applicera en rund modell på en kantig förvaltning.
Ekosystemansatsens tolv principer (Malawiprinciperna)
1. Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål.
2. Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämpbara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.
3. De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra ekosystem.
4. Det är grundläggande att förstå ekosystemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bland annat: a) reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald, b) skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande, c) i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem.
5. Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystemtjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå förändringar.
6. Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas.
7. Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala i tid och rum.
8. Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystemprocesser, innebär att långsiktiga mål för förvaltningen bör sättas.
9. Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvikligt.
10. Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av densamma.
11. Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant information, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder.
12. Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner.
Källa: HaV
– Tanken med EBF, som den exempelvis beskrivs i forskning, är att det ska vara en sammanhållen förvaltningscykel som inkluderar alla viktiga aspekter och aktörer. Så är inte förvaltningen i Sverige upplagd. Det är lite svårt att trycka på för den här modellen såsom förvaltningen ser ut idag, men man har ändå försökt göra det. Vi skriver mycket i rapporten om att åtgärder i olika delar av cykeln hamnar hos olika instanser för genomförande. Det blir ett problem om någon sätter målen och någon annan ska utföra dem. Det ställer jättehöga krav på att det är bra kommunikation och att man ska vara överens.
Sofia Wikström. Foto: BalticWaters
I arbetet med rapporten har man tittat på hur andra länder implementerat EBF och intervjuat forskare och sakkunniga från olika delar av världen.
– Man känner igen mycket, det är väldigt mycket samma problem man står inför i olika länder. Det visar på att det är svårt.
Det finns dock vissa länder som kommit längre än andra, exempelvis Norge och Australien.
– Det är ingen slump att länder med stor havsekonomi har jobbat längre med detta och kommit en bit på vägen.
Förhållande med fiske-industrin
Just Australien, men kanske främst Tasmanien och västra Australien, framhålls ofta som modell för framgångsrikt ekosystemtänk i förvaltningen. Därför har BalticWaters vänt sig till professor Caleb Gardner vid Institutet för marina och antarktiska studier vid University of Tasmania för att få klarhet i hur man ser på EBF i Australien.
– För oss är det oftast så enkelt som att ta hänsyn till fiskeeffekter utöver förändringar i målarterna.
Han ger fem orsaker till att den australiska fiskeriförvaltningen varit lyckad i ett ekosystemperspektiv (se rutan bredvid). Han berättar också att förvaltningen kännetecknas av ett nära samarbete med fiskeindustrin, där det finns både möjligheter och utmaningar.
Införandet av kvotsystemet i landet har gjort att de stora fiskeföretagen i Australien är kontrollerade av investeringsfirmor som vill ha högre fiskekvoter och tar lite hänsyn till hur det påverkar fiskbestånden.
– Ekosystembaserad förvaltning gör inte så mycket åt just den problembilden, konstaterar Caleb Gardner.
Ett annat framstående namn i forskningskretsarna i Tasmanien är professor Craig Johnson, som varit en viktig kugge i hjulet för den ekosystembaserade utvecklingen av fiskeriförvaltningen i regionen. Svenska Jessica Nilsson, som idag jobbar på Havs- och vattenmyndigheten, gjorde sina doktorandstudier med Johnson och hon berättar att han själv tog initiativ till att kontakta förvaltarna med data han samlat under årtionden och på den vägen har det fortsatt.
– Forskarna jobbar nära förvaltarna för ett hållbart fiske. Förvaltarna och politikerna ser på så sätt ansvarsfulla ut inför sina väljare. Australiens förvaltning jobbar över lag väldigt brett – man involverar urfolken, fiskarna, industrin, lokala samhällena och alla relevanta myndigheter. Det är ett väldigt nära samarbete mellan forskare, myndigheter och staten. Jag tror att det stora samarbetet är anledningen till att de lyckats så bra.
Orsaker till framgång inom den australiska fiskeförvaltningen enligt professor Caleb Gardner:
1. Satsning på riskbaserade metoder för ekosystemförvaltning inom fisket. En av orsakerna till att man utvecklade riskbaserade ramverk, som startade i västra Australien och sedan implementerades i resten av landet, var skepticism mot de metoder som används på andra håll. ”Det bästa exemplet är den utbredda användningen av MPA (marine protected areas) på andra håll i världen. Australiska fiskforskare var skeptiska till denna typ av ideologiskt tillvägagångssätt framför effektiva meningsfulla åtgärder via ekosystembaserade metoder.”
2. Bra politiskt ledarskap.
3. Man har delat upp ekosystemförvaltningen i tydliga kategorier av bifångst, TEPS (threatened, endangered, and protected species), ekosystem och habitat, vilket gjorde processen logisk och mer hanterbar. ”Detta är inte unikt för Australien och används i stor utsträckning på andra håll (t.ex. Marine Stewardship Council MSC), men det genomsyrar diskussioner och idéer bland beslutsfattare i Australien.”
Jessica Nilsson arbetar idag bland annat med frågor gällande Arktis på HaV, men under studierna i Tasmanien gjorde hon en omfattande jämförelse av 21 fiskeriområden runtom i världen för att kartlägga möjligheter och hinder för ekosystembaserad förvaltning.
– Jag forskade i vad ekosystembaserad förvaltning innebär och sen satte jag ihop en modell för att ta reda på de viktigaste biologiska, sociala, juridiska, förvaltningsmässiga och ekonomiska faktorerna för hållbart fiske.
Hon hämtade sedan data från olika fisken, bland annat torskfisket i Kanada, sardinfisket i Namibia och ålfisket i EU, samt intervjuade experter från de olika regionerna.
– Sen gjorde jag olika riskanalyser för att se huruvida ett bestånd riskerar kollaps eller inte beroende på olika faktorer.
Bland de bestånd som klassades som kollapsade, bland annat EU:s ålfiske och torsken i Östersjön, såg Jessica Nilsson och hennes medförfattare flera gemensamma faktorer. Det handlade ofta om migrerande arter som var långsammare i sin fortplantning, känsliga för sjukdomar och med ett högt ekonomiskt värde.
– Det ekonomiska värdet kan pressa på en kollaps. Samtidigt kan man se att det finns fisken som fungerar annorlunda. Exempelvis fångade man mindre hummer i Tasmanien för att kunna få ett ännu högre pris på den. I det fallet var det som var biologiskt bäst också det mest lönsamma.
Faktorer för poängsättning av fiske och exempel på kriterier inom faktorerna
Biologi (bland annat fortplantning och migrering)
Miljö (bland annat Ocean Health Index (OHI) och miljöförstöring)
Sociala/ekonomiska faktorer (bland annat Human Development Index (HDI) och Poverty and Economic Decline Index)
Industri (bland annat kommersiellt värde och subventioner)
Statlig styrning (bland annat Global Peace Index (GPI) och GINI-index)
Förvaltning (bland annat vetenskaplig bedömning av fiskebestånden och övervakning)
Det var viktigt för Jessica Nilsson att få representation från både utvecklingsländer och industriländer. Kartläggningen visade att det inte finns en korrelation i hur förmöget ett land är och hur väl fiskebestånden mår.
– Det var intressant att se hur utvecklingsländer med mindre resurser kan ha hållbara fisken, och rikare länder ha kollapsade fisken. Det visar på att den marina miljön är mycket komplex att förvalta och är i kontinuerlig förvandling, samt att det finns starka ekonomiska och politiska intressen.
De bestånd som hade bäst ranking när man räknade ihop alla faktorer (biologi, miljö, social/ekonomi, industri, statsstyre, förvaltning) var norra Australiens räkfiske och västra Australiens stenhummerfiske. Lägst betyg fick det kollapsade ålfisket i EU och det kollapsade tandfiskbeståndet i Sydafrika. Det europeiska ålfisket fick svajigt betyg enligt alla sex faktorer.
Jessica Nilsson sammanfattar att en hög rankning inom flera faktorer är nödvändigt för att ett fiske ska ha en hög sannolikhet att vara hållbart och alltså uppfylla kriterierna för ekosystembaserad fiskeriförvaltning. De hållbara fiskbestånden i studien hade alla en genomsnittlig totalpoäng på mellan 17,1 och 25,1 (av 30 möjliga) och över 4 av 5 poäng inom biologi, statlig styrning och industri. En övergripande viktig egenskap för att kunna se om ett bestånd är hållbart eller inte är att ha bra data.
– Det är fundamentalt viktigt att veta hur mycket fisk vi har, hur bestånden ser ut åldersmässigt, och hur habitaten ser ut och för att vi ska kunna förvalta fisken på bästa sätt. Man måste se till att ha den bästa informationen. Om man inte har bra data bör man följa försiktighetsprincipen.
Information och data omfattar också utvärderingar och riskanalyser likt den som Jessica Nilsson och hennes kollegor genomförde. Norge och Australien är två länder som har stort fokus på riskanalyser i sin fiskeriförvaltning, något som i princip helt saknas i Sverige. För tre år sedan avslutade forskningsinstitutet RISE ett fyraårigt projekt där man undersökte potentialen med att använda och kombinera ekologisk riskanalys (ERA) och livscykelanalys (LCA) för att gå mot mer ekosystembaserad fiskeriförvaltning.
– LCA används mycket i samhället för att utvärdera produkter från till exempel fiske, men det finns en avsaknad i metoder för att utvärdera ekologiska effekter – där ERA har sin styrka. ERA används inom fiskets förvaltning, men tar till exempel inte med klimatpåverkan från olika förvaltningsåtgärder. Därför kompletterar de varandra för en mer heltäckande bild. Svensk fiskeriförvaltning använder varken ERA eller LCA, säger forskare Sara Hornborg.
En av projektets slutsatser var att Sverige behöver definiera förvaltningsmål för EBF så att forskningen ska kunna utvärdera risker, och att Sverige behöver bli bättre på att inkludera den ”mänskliga dimensionen”. Det innebär till exempel synen på rättviseaspekter, det vill säga att den allmänna och begränsade fiskeresursen är rättvist fördelad.
BalticWaters kommenterar:
Dagens fiskeriförvaltning fokuserar endast på enskilda fiskbestånd, utan att ta hänsyn till hur de påverkar och påverkas av varandra i ekosystemet. En ekosystembaserad fiskeriförvaltning ska se till helheten – hur olika fiskarter och miljöfaktorer samverkar för en holistisk och långsiktig förvaltning. Genom att förvalta fisket utifrån hela ekosystemet kan förvaltningen anpassas efter nya kunskaper och förändringar. Samtidigt involveras fler samhällssektorer och intressenter i arbetet, vilket ger ett bredare perspektiv. Men med sina fördelar kommer också utmaningar. Att förvalta flera faktorer samtidigt är mer komplext än att bara fokusera på enskilda fiskbestånd och det tar tid att implementera nya förvaltningssystem och arbetsprocesser. Dessutom krävs god kunskap om ekosystemets funktioner, och här finns det kunskapsluckor att fylla. Men samtidigt som man alltid kan veta mer imorgon så har vi redan i dag mycket kunskap och potential att förändra fiskeriförvaltningen. Det större problemet ligger ofta i starka ekonomiska och politiska intressen som sätter käppar i hjulet.
