För att fiskeriförvaltningen i Östersjön ska vara framgångsrik krävs god regelefterlevnad. Efterlevnaden kontrolleras till havs och på land, något som varje EU-land själv ansvarar för. Men den svenska kontrollen fungerar dåligt, särskilt när det gäller sill- och skarpsillsfiske i Östersjön. Vilka är egentligen bristerna och vilka åtgärder bör vidtas?
Ute till havs och i våra svenska hamnar pågår ett haveri. Åtminstone om man ska tro åtskilliga vittnesmål och rapporter om den svenska fiskerikontrollen – det vill säga kontrollen av yrkesfiskets fångster, som Havs- och vattenmyndigheten (HaV) och Kustbevakningen ansvarar för.
Sverige har ”under en lång tid misslyckats med att följa grundläggande EU-regler”, skriver EU-kommissionen i en rapport från 2023 (se faktaruta ”Kritik mot Sveriges fiskerikontroll”). Samma år berättade en erfaren tjänsteman på Kustbevakningen för Dagens Nyheter att de ”inte kan utföra oberoende kontroller”. Och 2020 konstaterade HaV att ”… det finns utmaningar på strategisk såväl som operativ nivå när det gäller styrning och uppföljning”.
Vad är fiskerikontroll?
Fiskerikontrollen inom EU ska säkerställa regelefterlevnaden i den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstaterna ansvarar för att kontrollera fisket inom sina territorier, medan EU-kommissionen övervakar hur väl skyldigheterna uppfylls. Medlemsstaterna måste vidta åtgärder för kontroll, inspektion och tillsyn samt tillämpa effektiva sanktioner. Ett fungerande kontrollsystem är en förutsättning för att fiskeripolitiken ska fungera.
Det finns starka skäl att en gång för alla se över och skärpa den svenska fiskerikontrollen. Bristerna har varit välkända under en lång tid och konsekvenserna är allvarliga. Brister och fel i rapportering av fångster fortplantar sig i de vetenskapliga bedömningarna om hur mycket fiske bestånden klarar av, liksom i underlagen som politikerna utgår från när fiskekvoterna fastställs.
Felrapportering ger avtryck i förvaltningen
Allt som fiskas ska enligt lag rapporteras till EU och dras av från den aktuella fiskekvoten. När fångstrapporteringen innehåller fel, där exempelvis sill registreras som skarpsill, riskerar det leda till felaktiga antaganden om antalet fiskar i havet. Vetenskapliga bedömningar till politikerna om hur mycket fiske bestånden tål kan bli opålitliga.
Omfattande brister på flera fronter
EU-kommissionens kritik mot den svenska fiskerikontrollen är särskilt anmärkningsvärd. Rapporten lyfter fram flera systematiska, och under lång tid pågående brister i kontrollen av sill- och skarpsillsfångster som, enligt kommissionen, utgör betydande risker sett till den gemensamma fiskeripolitikens mål. Dessutom målas Sverige ut som ovilligt och förbiseende när det gäller att ta itu med problemen.
Rapporten konstaterar att:
Sverige säkerställer inte kontroll och efterlevnad av EU-regler avseende vägning och registrering av fisk som landas i Sverige.
Gällande villkor för provtagnings- och kontrollplaner vid vägning av fångster efterlevs inte. Industriella fångster vägs inte på ett sätt som visar hur mycket det finns av varje art i fångsten, och bland verksamhetsutövare och yrkesfiskare finns en utbredd brist på regelefterlevnad gällande vägning och registrering av fångster. Bristerna i systemet innebär att lämpliga åtgärder, vilka ska leda till proportionerliga, avskräckande och effektiva sanktioner, sällan förekommer.
Sverige säkerställer inte att kontroll, efterlevnad och inspektioner genomförs på grundval av riskhantering.
Nödvändiga åtgärder för att begränsa förekomsten av betydande risker, framför allt felrapportering av sill och skarpsill har inte vidtagits, trots försäkringar från Sveriges sida. Riskhantering innebär ”systematisk identifiering av risker och genomförande av alla de åtgärder som krävs för att begränsa dessa risker”, enligt artikel 4(18), Kontrollförordningen.
Sverige säkerställer inte att kommissionen meddelas den faktiska mängden som landas av respektive fiskbestånd och att fångster dras av från fiskekvoterna.
Den inrapporterade och registrerade artsammansättningen, det vill säga fördelningen av arter i fångsten, är generellt sett inkorrekt eller godtycklig.
Sverige säkerställer inte att all relevant data är korrekta, kompletta och inlämnade i tid.
Kommissionen upptäckte en betydande mängd stora inkonsekvenser i svenska data som det svenska systemet hade missat. Sveriges möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder avseende inkonsekvenser i data är därmed undergrävd. Sverige säkerställer inte heller att viktiga dokument för fångstregistrering är kompletta och lämnas in i tid.
Sverige har inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa effektiviteten i fiskerikontrollen avseende olagligt, orapporterat och oreglerat fiske.
Det finns systematiska problem gällande orapporterat fiske, och bristerna i såväl kontroll som efterlevnad riskerar att attrahera verksamhetsutövare som är involverade i olagligt, orapporterat och oreglerat fiske att landa sin fångst i Sverige.
Det är mycket hård kritik. Så, vad har hänt sedan rapporten släpptes?
Problem kvarstår
HaV har påbörjat förbättringsarbeten inom flera områden. En ny provtagningsplan (se s.51 i HaV:s årsrapport), som beskriver hur kontrollen ska gå till vid landning av sill och skarpsill, väntas träda i kraft under hösten 2025. Syftet är att säkerställa korrekt innehåll av arter i fångsten för att minska felrapporteringen, det vill säga att sill registreras som skarpsill och vice versa. Enligt provtagningsplanen ska kontrollerna omfatta minst 5 procent av antalet sill- och skarpsillslandningar.
För att minska felrapporteringen har HaV infört begränsningar för när på dygnet fartyg får landa sin fångst (se s.49 i HaV:s årsrapport), vilket har lett till att fler fångster har kunnat kontrolleras. HaV menar att detta har lett till att avsiktliga felrapporteringar så gott som upphört. Fartyg som tidigare redovisat felaktig fångst med avsikt landar istället sin fångst i andra länder. Problemet har alltså delvis flyttats utanför Sveriges gränser.
Men utmaningar kopplat till att uppskatta mängden sill och skarpsill i fångsterna består, vilket HaV påpekar i sin årsrapport för 2024. Arterna liknar varandra utseendemässigt och blandas lätt ihop. Dessutom finns ekonomiska incitament att rapportera fel – till exempel registreras sill ofta som skarpsill när sillkvoten är full men skarpsillskvoten inte är det.
Vad anser myndigheterna själva om kontrollen?
Enligt HaV är kontrollen effektiv och verkningsfull.* Myndighetens insatser under 2024 har enligt egen bedömning bidragit till en hög regelefterlevnad. HaV ansvarar för kontrollen vid landning.
Kustbevakningen å sin sida gör bedömningen att deras insatser kopplat till fiskerikontroll under 2024 var otillfredsställande.* Kontrollerna har varit färre och frekvensen fortsätter att minska. Kustbevakningen ansvarar för kontrollen till havs.
*Notera att bedömningarna inte enbart omfattar Östersjön och sill- och skarpsillsfiske, utan även övriga svenska vatten och fisken där fiskerikontrollen gäller.
Hög risk för fel vid fiske av sill och skarpsill
Risken för att landningar av sill och skarpsill inte uppfyller bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken bedöms vara hög eller mycket hög, vilket bland annat baseras på risken för felrapportering.¹ Enligt EU-föreskrifter om riskhantering ska fisken med hög risk prioriteras i medlemsstatens kontroll, tillsyn och övervakning.
Under 2024 kontrollerades enbart 2,9 procent av det totala antalet fångster av sill och skarpsill i Östersjön som landades i svenska hamnar. Av dessa kontroller ledde knappt 18 procent till någon typ av anmärkning. En av anmärkningarna ledde till en avgift på 2 000 kr, fem ledde till ”informationsutskick” och resterande sex anmärkningar är under utredning.² Det bör dock understrykas att risken för felrapportering är högre ju större fångsten är. HaV fokuserar därför sina landningskontroller på större industriella fångster över 5 ton vilket gör att kontrollfrekvensen för dessa fisken är något högre.³ För svenska landningar över 5 ton där sill och skarpsill fiskats med trål var andelen kontroller 7,2 procent under 2024.⁴
Sill och skarpsill liknar varandra till utseendet, därför är det lätt att de förväxlas med varandra. Foto: Ellen Schagerström.
Kontrollen till havs är inte prioriterad
En källa på Kustbevakningen berättar för BalticWaters att fiskerikontrollen till havs har nedprioriterats det senaste halvåret då andra frågor, bland annat kabelbrott och hoten mot svensk säkerhet, har fått ökat fokus. Fiskerikontrollen har halkat långt ner på prioritetslistan och fiskerikontrollen i södra Östersjön är i princip obefintlig. De stora industritrålarna som fiskar sill och skarpsill kontrolleras ”vid tillfälle”. Kort och gott är det en ”menlös kontrollverksamhet”, enligt källan.
Frånvaro av åtgärder får allvarliga följder
De senaste två åren har HaV gjort en del framsteg för att förbättra kontrollen, åtminstone på pappret. Men det är ändå tydligt att flera problem återstår och kräver fortsatta åtgärder. Om fiskerikontrollen inte omedelbart förbättras kan vi räkna med att fel och fusk i fisket fortskrider, vilket fortsätter att bidra till felaktiga analyser och vetenskapliga råd, vilket kan leda till överfiske och därmed ytterligare utarmning av våra fiskpopulationer. Det kan vi inte acceptera.
Vägar framåt
- Antalet kontroller till havs och vid landning bör öka till en proportionerlig nivå.
Kontrollerna av sill- och skarpsillsfångster är få i relation till antalet landningar. Med fler kontroller kan fler brister upptäckas och åtgärdas, och regelefterlevnaden öka. Detta kräver att HaV och Kustbevakningen tilldelas riktade och tillräckliga medel från regeringen. - Riksdagen bör höja sanktionsavgifterna i enlighet med lagen.
Påföljder vid anmärkning ska vara proportionerliga, avskräckande och effektiva. I regel utgår en avgift om 2 000 kr som knappast kan anses vara proportionerlig, avskräckande och effektiv, givet att värdet av en fångst kan uppgå till flera miljoner kronor för de största fartygen. - Sverige bör be EU-kommissionen att uppdra ICES att ta hänsyn till felrapportering av sill och skarpsill i de vetenskapliga råden som ligger till grund för fiskekvoterna.
En säkerhetsmarginal om 30 – 50 procent under den nivå som idag anses hållbart att fiska på skulle ta höjd för felrapporteringen (samt osäkerheter i modeller) och därmed felen i data som ICES använder i sina råd. - Anslaget till fiskerikontrollen bör öka i enlighet med lagen.
Enligt gällande lagstiftning ska behöriga myndigheter tilldelas tillräckliga medel för att utföra sina uppgifter. Kustbevakningen har vid upprepade tillfällen larmat om att resurserna är otillräckliga.
Se fler åtgärdsförslag i BalticWaters rapport ”Fel och fusk i fisket – ett hot mot Östersjön” (2023)
Ny lagstiftning på gång
År 2023 antog EU en reviderad kontrollförordning som delvis började gälla under 2024. Lagstiftningen införs successivt, varav de sista delarna ska implementeras år 2028. Föreskrifterna kräver bland annat kameraövervakning, så kallad REM, på vissa fartyg. Föreskrifterna inbegriper även utökade regler för sanktioner vid brott mot lagstiftningen, samt ställer krav på yrkesfiskare att inte överstiga 20 procent fel i fångstrapporteringen. Revideringen omfattar förändringar i över 70 procent av de EU-förordningar som styr hur fiskerikontroll ska bedrivas.
Briefen i korthet
Mycket hård kritik har riktats mot Sveriges kontroll av yrkesfiskets fångster. I rapport 2023 påpekade EU-kommissionen flera allvarliga brister som hotar den gemensamma fiskeripolitikens mål. Sedan dess har små framsteg gjorts, men betydande brister som bidrar till att utarma fiskpopulationerna i Östersjön kvarstår. Här behöver riksdag, regering och ansvariga myndigheter agera.
¹ HaV:s provtagningsplan ”Provtagningsplan för vägning av pelagisk fisk som landas osorterad” som träder i kraft hösten 2025.
² Statistik som BalticWaters har begärt ut från HaV, 25.04.28.
³ Uppgift från telefonsamtal och mejlkorrespondens med en tjänsteman på HaV. 25.05.07.
⁴ Statistik som BalticWaters har begärt ut från HaV, 25.05.07.
