En dag i oktober 2023 kom nyheten, EU:s fiskeministrar beslutade om ett fortsatt riktat sill/strömmingsfiske under 2024 trots Internationella Havsforskningsrådet (ICES) rekommendationer och EU-kommissionens ursprungliga förslag om ett stopp. Kvotbeslutet har mötts av omfattande kritik, både avseende beslutets lämplighet och laglighet. Hade ministerrådet laglig rätt att fatta ett sådant beslut, som tycks gå emot flera av de lagar och regler som enligt EU-rätten ska vara ledande för förvaltningen av fisket i Östersjön?
Sillens utveckling jämfört med toppnoteringar. I centrala Östersjön har sillbeståndet minskat med över 80 procent jämfört med 1970-talet. De senaste fyra åren har beståndet minskat med 40 procent, och befinner sig nu på en kritisk nivå. I Bottniska viken har sillbeståndet minskat med över 50 procent sedan början av 1990-talet. I västra Östersjön har sillbeståndet minskat med över 80 procent sedan börjat av 1990-talet. Källa: ICES Advice 2022. Illustration: Sofie Handberg
EU:s fiskeministrar sitter bakom lyckta dörrar när de beslutar om morgondagens fiske. Ett beslut som inte bara påverkar havets och fiskets framtid, utan även din, min och kommande generationer. Till en början såg det ut att gå åt rätt håll för sillen – såväl ICES som EU-kommissionen beaktade den svaga utvecklingen och följde lagen. Men när frågan hamnade på fiskeministrarnas bord så hände något – de lyssnade inte till EU-kommissionens förslag om ett stoppat riktat sill/strömmingsfiske och ignorerade kärnan i ICES vetenskapliga underlag. När sedan kritiken kom försökte de kringgå demokratiska processer för att legitimera sitt agerande.
Kvotprocessen
Inför EU:s fiskeministrars årliga möte och slutgiltiga beslut pågår flera processer. Kvotprocessen, som det ofta kallas, börjar med att ICES tar fram vetenskapliga underlag för fiskbestånden. De vetenskapliga underlagen ligger sedan till grund för det förslag som EU-kommissionen tar fram. Det här förslaget lämnas sedan över till EU:s fiskeministrar (ministerrådet). Ministrarna möts till slut i Bryssel under oktober varje år och tar beslut om fiskekvoter, baserat på kommissionens förslag.
Vad som gick fel under kvotprocessen 2023 kan du läsa mer om här.
Ministerrådets beslut kan inte få gå obemärkt förbi. Det finns helt enkelt för många rättsliga frågetecken och uppenbara felsteg. För att analysera vad som hände och för att bättre förstå ministrarnas agerande bad vi David Langlet, professor i miljörätt vid Uppsala universitet, att granska de rättskällor som omgärdar EU:s fiskeripolitik och göra en bedömning av huruvida ministerrådet agerat inom gränserna för sitt mandat. Den här Östersjöbriefen sammanfattar Langlets rapport samt hans och våra slutsatser. Den kompletta rapporten Bryter EU:s fiskeministrar mot lagen? – en juridisk genomgång av politiska beslut kring fisket i Östersjön kan du läsa här.
Bakgrund till beslutet om 2024 års sill/strömmingsfiske i centrala och norra Östersjön
För det centrala sill/strömmingsbeståndet i Östersjön uppskattar ICES att lekbiomassan har legat strax under eller strax över den kritiska gränsen som kallas Blim under merparten av de senaste 30 åren, inklusive under de allra senaste åren. Om en fiskpopulation hamnar på eller under Blim, är sannolikheten hög att beståndet inte längre kan återhämta sig. Även om allt fiske efter sill skulle upphöra under 2024 är sannolikheten 22% att bestånden är kvar under Blim 2025, dvs att de inte återhämtar sig – trots att fisket upphört. Det är med andra ord årtionden av intensivt fiske, på gränsen till vad sillbeståndet klarar av, som vi nu ser resultatet av. I ljuset av de ICES råd föreslog EU-kommissionen att inget riktat fiske skulle tillåtas och bara låga nivåer för ”oundvikliga bifångster”. Trots att både ICES och kommissionen avrådde från riktat fiske beslutade ministerrådet om en riktad fångstkvot (TAC) på 40 368 ton för 2024.
* Den del av beståndet som uppnått könsmognad. ** ICES redovisar historiska kvoter (TAC) från slutet av 1980-talet. *** Referensvärde när lekbiomassan är så låg att reproduktionen hotas, vilket bör föranleda ytterligare sänkta kvoter eller fiskestopp (ICES). Källa: ICES Advice on fishing opportunities, catch, and effort, ICES2022
För beståndet av sill/strömming i Bottniska viken ligger lekbeståndets biomassa under Btrigger (en slags varningssignal, se ordlista) och ICES bedömer att det är en 9% sannolikhet att beståndet minskar till under Blim 2025 – även vid inget fiske. EU-kommissionen föreslog att inget riktat fiske skulle tillåtas och bara låga nivåer för ”oundviklig bifångst” för att undvika stopp för fiske på andra arter i det blandade Bottenhavsfisket. Ministerrådet beslutade om en TAC på 55 000 ton.
”Oundvikliga bifångster”
I Östersjön förvaltas fisket art för art, även fast det i praktiken försiggår ett så kallat blandfiske – det vill säga där man får upp andra arter vid ett riktat fiske. Tex: vid fiske efter plattfisk blir bifångsten torsk och vid fiske efter skarpsill fångas det även in sill/strömming. I dagens förvaltning och lagar betraktas sill/strömmingen i Östersjön inte som en bifångstart.
Om olika fångster av sill summeras för centrala Östersjön – dvs, en beslutad riktad kvot på 40 tusen ton, en bedömd bifångst av sill i främst skarpsillsfisket på mer än 40 tusen ton och den ryska kvoten – som historiskt pendlat runt 25 tusen ton, så summeras uttaget av sill 2024 till minst 105 000 ton. Detta trots att både ICES och EU-kommissionen avrått från riktat fiske på sill i centrala Östersjön eftersom bestånden är under den nivå där de kan reproducera sig.
Lagar och ramar som reglerar EU:s fiske
Det finns två grundläggande fördrag som reglerar EU:s verksamhet och institutionella ramverk och betraktas som hieratiskt inom ramen för EU:s rättsliga struktur. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) är ett av fördragen. Det innehåller bestämmelser om EU:s institutioner, deras befogenheter och funktioner, samt regler för EU:s politikområden – som till exempel fisket. I artikel 43 i FEUF finns två olika rättsgrunder med koppling till fiske. Artikel 43(2) i FEUF gör det möjligt för Europaparlamentet och ministerrådet att anta lagar och planer rörande fisket. Artikel 43(3) i FEUF ger ministerrådet ensamt rätten att besluta om fastställande och fördelning av fiskemöjligheter, men dessa beslut måste överensstämma med den rättsliga ramen som fastställs enligt artikel 43(2).
Den första mer omfattande lagstiftningen på EU-nivå som la fast principer för fisket kom 1983 i form av den gemensamma fiskeripolitiken (GFP). Syftet med GFP var främst att fördela resurserna mellan medlemsstaterna. Men under årens gång har lagar reformerats och planer tillkommit för att säkerställa att fiskeri- och vattenbruksverksamheter är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbara. Men principen om att ”dela ut resursen till varje pris” lever kvar och genomsyrar kvotbesluten år efter år, trots att det finns klara regleringar och krav om att fiske bara ska bedrivas om det inte riskerar fiskpopulationernas långsiktiga överlevnad.
Förutom FEUF och GFP finns ytterligare två rättskällor som ministerrådet har att förhålla sig till, den fleråriga förvaltningsplanen för Östersjön (MAP) och EU:s havsmiljödirektiv. MAP och havsmiljödirektivet har tillkommit sedan 1983 för att säkerställa långsiktig hållbarhet inom fisket. För en grundligare introduktion till samtliga rättskällor, läs vidare i rapporten Bryter EU:s fiskeministrar mot lagen? – en juridisk genomgång av politiska beslut kring fisket i Östersjön.
Fiskeministrarnas rättsliga övertramp
Ministerrådet baserade sitt beslut om fiskekvoter för 2024 på FEUF, mer specifikt artikel 43(3). Även om ministerrådet har ett utrymme att göra egna bedömningar genom artikeln, måste deras beslut överensstämma med den rättsliga ramen som fastställs enligt artikel 43(2), de vill säga GFP och MAP – men även havsmiljödirektivet.
Redan här har ministerrådet gjort en överträdelse – de kan inte lagligen fatta beslut genom 43(3) i FEUF utan att beakta 43(2). Men det slutar inte där.
Överträdelse i relation till den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) och den fleråriga förvaltningsplanen för Östersjön (MAP)
Målet med att återställa och bevara bestånden över nivåer som säkerställer maximal hållbar avkastning (MSY, en förvaltningsprincip för beräkning av maximal hållbar avkastning som kan tas från en arts bestånd), skulle enligt GFP gradvis uppnås under perioden 2015 till 2020. Efter 2020 är det ett krav på att nyttjandet ska vara förenligt med MSY. Nu är vi inne i 2024 och varken sill/strömmingen i Centrala Östersjön eller i Bottniska viken har uppnått de föreskrivna nivåerna på vilka ett hållbart fiske kan bedrivas. Lagen säger att ”alla lämpliga korrigerande åtgärder” ska ha vidtagits för att säkerställa att bestånden snabbt återgår till nivåer som säkerställer MSY. Dessa klara mål har inte uppnåtts.
EU:s försök att ändra lagstiftning
Kort efter beslutet om 2024 års fångstmängder för Östersjön, och den kritik detta möttes av, la EU-kommissionen fram ett förslag om att ta bort femprocentsregeln ur den förordning som upprättar den fleråriga planen för Östersjön. Förslaget, och tidpunkten när det lades fram, kan tolkas som ett uttryck för att rådet och kommissionen inser att femprocentsregeln i den fleråriga planen faktiskt utgör ett hinder för den typen av beslut som rådet fattade i oktober 2023.
Det är också uppenbart att rådets beslut, avseende sill/strömming i såväl Centrala Östersjön som Bottniska viken, inte är förenligt med kravet i MAP på att fiskemöjligheterna ska fastställas på ett sätt som säkerställer att sannolikheten är mindre än 5 % för att lekbeståndets biomassa understiger den kritiska gränsen Blim (femprocentsregeln). För beståndet i centrala Östersjön har ICES bedömt att det med 22% sannolikhet ligger kvar under Blim 2025 även om inga fångster tas under 2024 och för Bottniska viken har man bedömt motsvarande sannolikhet till 9%. MAP säger alltså att under rådande förutsättningar kan inget riktat fiske bedrivas.
Det är svårt att se hur EU-domstolen, om frågan kom under domstolens prövning, skulle kunna komma fram till någon annan slutsats än att rådet agerat utanför gränserna för sitt mandat genom att inte respektera den så kallade femprocentsregeln i MAP när de fattat beslut om kvoter bestånd av sill/strömming i Östersjön. Tillika har ministerrådet inte följt principen om att fiske ska bedrivas på MSY då dagens nyttjande inte möjliggör en hållbar reproduktion av fisk.
Överträdelse i relation till EU:s havsmiljödirektiv
Ministerrådets beslut om fångstnivåer kan också ifrågasättas utifrån förenligheten med annan EU-lagstiftning. GFP ska vara förenlig med Unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet, vilket skulle ha uppnåtts 2020. För att det ska anses vara uppnått krävs bland annat att populationerna av alla kommersiellt nyttjade fiskarter håller sig inom säkra biologiska säkra gränser och uppvisar en ålders- och storleksfördelning som vittnar om ett välmående bestånd. Det stora uttaget av sill/strömming är enligt den vetenskapliga rådgivningen inte inom säkra gränser, åtminstone inte till den del lekbiomassan är eller riskerar att falla under den kritiska gränsen Blim. Det är också väl belagt att fisket har en stor påverkan på beståndens storleks- och åldersstruktur.
Ett beslut som går emot flera lagar och som borde rivas upp
BalticWaters bedömning är att ministerrådet har agerat utanför gränserna för sitt mandat när de beslutade om 2024 års fiskekvoter.
- Ministerrådet bryter mot FEUF genom att basera kvotbeslutet på artikel 43(3). Men rådets beslut måste syfta till att genomföra GFP och hålla sig inom de ramar som lagstiftningen uppställer. Även om rådet har ett utrymme för egna bedömningar kan det inte lagligen fatta beslut som går emot de krav som formuleras i bland annat GFP och MAP.
- Ministerrådet bryter mot GFP genom att ignorera målen om MSY och kraven på att vidta åtgärder om fiskbestånd visar tecken på nedgång.
- Ministerrådet bryter mot MAP genom att ignorera femprocentregeln vid fastställandet av fiskemöjligheter. (Dessutom kan processen om lagändringsförslaget att ta bort femprocentregeln ifrågasättas på ett juridiskt och demokratiskt plan).
- Ministerrådet bryter mot havsmiljödirektivet och målet att uppnå en god miljöstatus, vilket skulle ha uppnåtts 2020.
Den rättsliga genomgången visar att ministerrådet agerat i strid med rådande lagar, och att om frågan kommit till domstolsprövning så är det svårt att se hur EU-domstolen skulle kunna komma till någon annan slutsats än att rådet agerat utanför gränserna för sitt mandat. Rådet har också brustit i hur de hanterat frågan om 5% regeln när de försökt driva igenom en lagändring vid sidan om fastlagda demokratiska processer.
Det här visar att politiker inte tar situationen på allvar, havet räddas inte genom att beslutsfattare tar bort eller skriver om lagar som finns för att skydda våra gemensamma naturresurser, naturvärden och den marina miljön. Om utvecklingen ska vändas måste lagvrängeri och tomma ord ersättas av mod och miljöhänsyn. Vetenskapliga råd ska följas, kvoter ska vara noll om fiskpopulationers överlevnad står på spel och det ska finnas en övervakning som säkerställer att allt går rätt till – tydligen inte bara ute på havet, utan också i ministerrådens mötesrum.
Ordlista
Blim Om ett bestånds biomassa hamnar på eller under gränsen Blim, är risken stor att beståndet inte längre kan återhämta sig.
Btrigger Om ett bestånds biomassa når gränsen Btrigger ska ICES rekommendera förvaltningsåtgärder som återställer det till en nivå som når MSY på lång sikt.
FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
GFP EU:s gemensamma fiskeripolitik.
Lekbiomassa Den fisk som samlas för parning under lekperioden. När lekbiomassan i ett fiskbestånd sjunker under gränsvärdet Blim, minskar beståndets förmåga att reproducera sig betydligt, vilket riskerar kraschande bestånd.
MAP Multiannual Action Plan – den fleråriga förvaltningsplanen för Östersjön.
MSY Maximum Sustainable Yield är målet för EU:s fiskeripolitik. I teorin ska MSY innebära att uttag av fångst långsiktigt maximeras utan att riskera beståndens återväxt.
