Politiskt PM: Ordning och reda i fisket – en fungerande kontroll är ett måste

Det fortsatt tillåtna fisket 2024, med kvotminskningar som inte gör skillnad för de krisade bestånden, innebär att det blir än viktigare att effektivisera och förstärka fiskerikontrollen. Bristerna i fiskerikontrollen har uppmärksammats om och om igen under årtionden, men trots att både myndigheter och politiker känner till bristerna har inget gjorts för att förändra situationen.

EU har under en tid granskat förordning (EG) nr 1224/2009 om fiskerikontroll och i mitten av november 2023 antogs reviderade regler – frågan är om de är tillräckliga för att skapa ordning och reda i Östersjöfisket. De reviderade reglerna är luddiga och det återstår många detaljer att lösa.

Dyr och verkningslös fiskerikontroll

I slutet av 2020 redovisades ett regeringsuppdrag där Havs- och Vattenmyndigheten (HaV) tillsammans med Kustbevakningen beskrev stora problem längs fiskets hela kontrollkedja, inte minst inom bottentrålning och flyttrålning. Redovisningen pekar på en dyr och verkningslös fiskerikontroll. I BalticWaters granskande rapport fel och fusk i fisket ges en fördjupande bild av problemet som visar hur myndigheter dömer efter olika måttstockar och att de böter som delas ut knappast avskräcker från ytterligare övertramp.

HaV:s kostnader för fiskerikontroll vid landningar ligger på ca 100 miljoner kronor per år, men den totala kostnaden är betydligt högre då summan inte inkluderar kostnader för andra myndigheter, som Kustbevakningen.

Område/åtgärd	Kostnad (mkr)
Landningskontroll	23,2
Övervakning	16,7
Uppföljning	12,8
Juridiskt stöd/övergripande samordning	4,0
IT-utveckling	40,1
Totalt	96,9

Uppdelning av HaV:s kostnader för övervakning. Ingen ny kostnadsberäkning har gjorts sedan 2020. (Källa: HaV)

Kustbevakningen kontrollerar fisket ute till havs, men på grund av bristande lagstiftning och avsaknaden av verktyg kan myndigheten bara övervaka en liten del av fisket och de kontroller de genomför är svåra att bedöma. På de största sill- och skarpsillsfartygen, som tillsammans står för cirka 95 procent av Sveriges totala fångst, är fångsterna så stora att kontroll till havs blir svår. Fångsterna kan vara över en miljon kilo, vilket gör det svårt att ta representativa prover utan moderna verktyg som Remote Electronic Monitoring (REM) eller e-DNA.

Dessutom landas en väldigt liten del av det svenska sill- och skarpsillfisket i svenska hamnar. Merparten av fångsterna lämnas i Danmark, vilket innebär att varken HaV eller Kustbevakningen har möjlighet att kontrollera den landade fångsten.

Incitament för att rapportera fel

Det finns flera utmaningar med att kontrollera fisket. Det handlar bland annat om blandade fisken och fångster, att myndigheter behöver vara på rätt plats vid rätt tid, brister i tillsynsmetoder etc. Risken för upptäckt är med andra ord liten och påföljden vid felrapportering är näst intill obefintlig.

Nedan listar vi några problem samt möjliga vägar framåt.

Problem: Låga sanktionsavgifter
De flesta upptäckta överträdelser inom fisket faller enligt HaV:s tolkning under ”loggboksfel” eller ”överträdelse av toleransmarginalen”, vilket leder till en avgift på 2000 kr enligt en svensk lag från 1993. Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP), som reglerar fisket idag, säger att sanktioner ska vara avskräckande, men en avgift på 2000 kr är inte avskräckande när värdet av en enda landning kan vara flera miljoner kronor för de största fartygen. Läs mer om sanktionsavgifter här.

Vägar framåt: Riksdagen kan och bör höja sanktionsavgifterna till kännbara nivåer, likt det som står i både GFP och nu förtydligat i den reviderade förordningen för fiskerikontrollen.

Problem: Avskrivna och nedsatta avgifter
HaV ansvarar för de juridiska bedömningarna för de flesta överträdelserna inom fiske, som därför inte hanteras av det övriga rättsväsendet. Det gäller exempelvis felaktiga rapporter där myndigheten kan stryka eller sänka sanktionsavgifter om de anser att det finns giltiga skäl. Men en sanktionsavgift ska betalas även om det inte funnits avsikt att göra fel.

Den vanligaste anledningen till att en avgift avskrivs är att överträdelsen bedöms som liten. Vid flera tillfällen skriver HaV att ”överträdelsen saknar betydelse i kontrollhänseende”, men i samtliga avskrivna fall där de största fartygen felrapporterat har det rört sig om tusentals kilo fisk. Trots att det är känt att rapporteringsfel kan ge effekter på bestånd finns idag ingen samlad bedömning av hur stora effekterna kan bli. Läs mer om avskrivna och nedsatta avgifter här.

Vägar framåt: Regeringen uppdrar HaV att ta fram tydliga och restriktiva regler för när avgifter ska bedömas som oskäliga. Tillämpa lagen utan undantag.

Problem: Kvottilldelning  
Sillkvoten är generellt svårare att fylla än kvoten för skarpsill vilket skapar incitament att rapportera skarpsill som sill eller vice versa. Fisket efter skarpsill kan på så vis fortsätta även om landets kvot på skarpsill redan är fylld. Fartygen har också individuella kvoter, vilket kan skapa incitament för att felaktigt rapportera en art om kaptenen redan har fyllt en annan.

Vägar framåt: Fiskemöjligheterna för 2024 kan innebära fortsatt incitament att rapportera sill som skarpsill eller vice versa. Regeringen bör verka för betydligt lägre skarpsillskvoter.

Problem: Regelverk för nätmaskor och bifångstbegräsning
Vid riktat trålfiske efter skarpsill i Östersjön får kaptenen använda nätmaskor på 16 mm, till skillnad från sill då kaptenen ska använda nätmaskor på 32 mm. När skarpsillskvoten för året är fylld måste fartygen börja använda de större maskorna, och det finns därför motiv att hålla nere rapportering av skarpsillsfångster för att inte fylla kvoten. På det sättet kan man fortsätta använda de mindre maskorna, vilket kan leda till omfattande och orapporterad bifångst av sill.

Vägar framåt: HaV bör kontinuerligt utvärdera hur nuvarande regelverk motsvarar förväntningarna på fisket, och vid behov skärpa regelverken för bland annat redskap och artsortering.

Problem: Kontrollmyndigheter har bristande verktyg
Övervakning med Remote Electronic Monitoring (REM) finns i Sverige, men det är ett frivilligt pilotprojekt där endast två fartyg (ett på Västkusten och ett i Östersjön) har anslutit sig. HaV ska redovisa projektet i mars 2024. I ett regeringsuppdrag bedömde HaV att en ny bestämmelse i fiskelagen behövde införas om försöket inte kunde genomföras frivilligt, vilket nu är fallet.

Vägar framåt: Riksdagen bör införa nödvändiga lagändringar och krav på REM-övervakning av fisket och större fångster.

Problem: Stora fångster
Fångsterna är stora och kan ligga på över en miljon kilo per landning. Det är svårt att ta representativa prover i så stora fångster utan verktyg som elektronisk övervakning eller eDNA. Detta leder till osäkra bedömningar av artsammansättning och bifångster.

Vägar framåt: Regeringen uppdrar HaV och Kustbevakningen att vid behov utföra eDNa-tester. Ett minskat fiske med minde fångst och krav på att fartyg fiskar och landar i närliggande område kan göra det lättare att kontrollera och bedöma korrekt.

Svallvågor längs hela systemet

Felrapporteringarna är omfattande och skapar svallvågor längs hela systemet. När fartyg felrapporterar vet vi inte vad som fiskas i Östersjön. Det leder till felaktiga antaganden om hur mycket fisk som finns i havet och hur fisket påverkar ekosystemen, samt att Internationella Havsforskningsrådets (ICES) bedömningar av hur mycket fiske som bestånden tål blir opålitliga och därmed underlagen politikerna använder för att fastställa kvoter. Läs mer om fiskerikontrollen i rapporten Fel och fusk i fisket – ett hot mot Östersjön.

Kontroll pelagiska fisket i Östersjön 2022
Antal landningar	2241
Antal landningskontroller utförda av HaV	62
Antal kontroller ute till sjöss, utförda av Kustbevakningen	22

---