För att bättre förstå dagens fiskedebatt, och varför olika parter ibland står så långt ifrån varandra, har BalticWaters sökt svar på hur samtalet utvecklats över tid. Medvetenheten om det storskaliga fiskets påverkan på Östersjön har ökat, samtidigt som föråldrade synsätt fortsatt präglar diskussionen, vilket framgår efter intervjuer med forskare, småskaliga fiskare och experter som har deltagit i debatten under de senaste 50 åren.
Vårt innanhav har genomgått stora förändringar de senaste decennierna. Många fiskarter i Östersjön har drabbats av överfiske, klimatförändringar och annan mänsklig aktivitet. De kommersiella arterna som torsk och sill är särskilt hårt drabbade, vilket hotar både Östersjöns ekosystem och fiskenäringens framtid.
Dagens samtal om fisket kan ibland kännas statiskt, med återkommande argument och beslut som skjuts på framtiden. Men en historisk tillbakablick visar att diskussionerna om Östersjöfisket och synen på havet har genomgått stora förändringar över tid. Men i dag när Östersjöns fiskbestånd står inför sin värsta kris någonsin, påminner historien oss om att både allmänhet och beslutsfattare fortfarande har mycket kvar att lära.
Ett outtömligt hav ger inga skäl till debatt
Någon som länge har följt samtalet kring Östersjöfisket är journalisten Peter Löfgren. Han har varit engagerad i frågan sedan 1980-talet. Då var Östersjön hem till ett av världens största torskfisken och i Sverige var fiskefrågor i praktiken synonymt med torsk.
Peter Löfgren på Utklippan, Blekinge skärgård. Foto: Leif Eriransson/Deep Sea Reporter
– Vid den här tiden var synen på havet helt annorlunda. Östersjön sågs som en soptipp och fiskbestånden som oändliga. Få hade förståelse för livet under ytan, berättar Peter.
Tiden innan millennieskiftet kan ses som en tydlig vändpunkt för Östersjöfisket. Då gjorde trålningen entré och förändrade fisket i grunden. Båtarna blev större och tekniken mer avancerad. Det nya effektiva fisket slog hårt mot torskbestånden, och från toppnoteringen 1984 minskade fångsten i östra beståndet med nästan 75 procent fram till år 2000.
– Trots det levde synen på havet som outtömligt kvar. Det fanns ingen debatt kring vad det ökade fisket skulle betyda för Östersjön och fiskbestånden på sikt, förklarar Peter vidare.
Kritik mot fiskeripolitiken växer fram
Som en reaktion på den uteblivna samhällsdebatten om industritrålarnas intåg och påverkan på Östersjöns känsliga vatten släppte Peter dokumentären ”Den sista torsken” år 2001. Filmen granskade bland annat det direkta inflytande som Sveriges Fiskares Riksförbund hade på politiken och möttes av starka reaktioner från industrin.
– Yrkesfiskarna har alltid varit röststarka och framgångsrikt skapat ett narrativ där de framstår som hårt arbetande med tuffa arbetsvillkor, menar Peter.
– Den bilden stämmer när det gäller det småskaliga fisket, men för det industriella fisket är verkligheten en helt annan, tillägger han.
Dokumentären väckte också frågor om varför fler politiker inte hade reagerat på den alarmerande utvecklingen av torskbestånden, vilket bidrog till att väcka politisk diskussion. Miljöorganisationer syntes alltmer i debatten och många pekade på kollapsen av torskbestånden i Newfoundland, Kanada, som ett varnande exempel.
Vad hände med torsken i Newfoundland?
Torskfisket vid Grand Banks utanför Newfoundland var en av världens rikaste fisken och en grundpelare för kustsamhällena i regionen i flera hundra år. Under 1950- och 1960-talen ökade fångsterna dramatiskt på grund av tekniska framsteg inom fisket. Trots tidiga varningar från forskare fortsatte överfisket och 1992 var kollapsen ett faktum, vilket ledde till ett totalt fiskestopp. Kollapsen hade svåra ekonomiska och sociala konsekvenser för regionen. Trots fiskestoppet har torskbestånden inte återhämtat sig till sina tidigare nivåer.
Efter en vetenskaplig bedömning i oktober förra året ändrades det nordliga torskbeståndets status från ”kritiskt” till ”försiktigt”, vilket gjorde att torskfisket 2024 öppnade igen efter 32 års fiskestopp.
Ett tidigt försök till torskfiskestopp
År 2002 beslutade den sittande regeringen att stänga det svenska torskfisket. Förslaget utlöste en stor debatt om Sveriges befogenhet att fatta ett sådant beslut. Motståndet var stort från fiskenäringen som varnade för orättvis konkurrens eftersom utländska fiskare skulle kunna fortsätta fiska på svenskt vatten. Även inom Ministerrådet, EU-organet som beslutar om fångstkvoter, möttes förslaget av stark skepsis. För medan man i Sverige börjat ifrågasatta den tidigare fiskeripolitiken, höll ministrarna i övriga EU-länder fast vid tidigare övertygelser om fortsatt fiske.
Joakim Hjelm. Foto: Johanna Kozak
Joakim Hjelm, forskare vid SLU Aqua, berättar att förvåningen var stor hos övriga EU-länder när förslaget lades på bordet.
– Sverige var ensamt med sin ståndpunkt vid den här tiden och förslaget kördes över av de andra ministrarna, berättar han.
Medan förslaget i sig var en politisk markering ledde det till att Sverige blev utfryst i de fortsatta förhandlingarna.
– Den starka hållningen gjorde det svårt för Sverige att föra diskussionen vidare eftersom ingen av de andra länderna ville samarbeta, förklarar Joakim
Allmänhetens intresse vaknar
Trots ett uppsving i den svenska politiska debatten förblev allmänintresset lågt. Fiskefrågan tog ny fart när den dåvarande journalisten, och blivande politikern, Isabella Lövin år 2007 publicerade boken ”Tyst Hav”. Boken väckte stor uppmärksamhet och utlöste en våg av allmän kritik mot både fiskeriförvaltningen och politiken.
Isabella Lövin berättar att fler journalister började bevaka fisket, vilket ökade pressen på politikerna. Samtidigt skärptes miljömärkningsfrågan hos sjömatsföretagen när allmänheten började ställa mer kritiska frågor.
– Jag hade aldrig kunnat föreställa mig att boken skulle få så stort genomslag. Fisket är otroligt komplex och det blev uppenbart att det behövdes en hel bok för att ringa in frågan, berättar hon.
Trots att boken riktade stark kritik mot industrifisket upplevde Isabella att svenska yrkesfiskare ställde sig bakom den.
– Efter Peter Löfgrens dokumentär gick yrkesfiskarna till försvar, men nu blev debatten blev mer konstruktiv, säger Isabella.
– Möjligtvis för att yrkesfiskarna inte längre kunde hävda ”så där är det inte alls” utan att möta granskning. Eller så behövde de vinna allmänhetens sympati, lägger Isabella till.
Isabella Lövin. Foto: Europeiska unionen/Philippe Stirnweiss
Lönsamhet blir ledord för förändringar på hemmaplan
Under det tidiga 2000-talet växte en politisk konsensus fram över partigränserna och år 2008 lade regeringen fram en strategi som befäste idén om att bruka havet utan att förbruka det. Samtidigt blir resurseffektivitet och lönsamhet vägledande när fiskeriförvaltningen av det pelagiska fisket (fiske i den fria vattenmassan) reformeras i flera led.
Det tidigare systemet med två veckors ransoner hade lett till en kapplöpning där fartygen tävlade om att fiska så mycket man hann under perioden. Det fanns även en överkapacitet och ett behov av att minska fiskeflottan. Axel Wenblad, som var med och drev igenom den nya reformen, berättar:
Axel Wenblad. Foto: Privat
– Lönsamheten i fisket var urusel och resursslöseriet stort. Systemet var inte anpassat efter beredningsindustrins schema vilket gjorde att en del av fisken slängdes bort i slutet av ransonperioden.
I samråd med branschen utvecklade Fiskeriverket först ett system för årsransoner. Efter ytterligare påtryckningar från branschen ersattes det snart av ett system för individuellt överförbara kvoter (ITQ). Antalet fartyg minskade och kvarvarande båtar var större och mer effektiva.
– Tanken var att vi skulle ha kapacitet i relation till bestånden, men det blev helt fel. Vi borde lagt in spärrar och ställt helt andra krav på fiskeribranschens ansvar, säger Axel.
Vill du veta mer om ITQ och dess påverkan på det svenska fisket?
I BalticWaters djupdykning Så fick vi dagens system för fördelning av fiskekvoter – ITQ kan du läsa mer om hur idéen om överförbara fiskekvoter föddes, varför Axel Wenblad (dåvarande generaldirektör för Fiskeriverket) ser reformen som ett misslyckande, och möjliga risker när en utvidgning av individuellt överförbara kvoter för bottentrålfisket nu utreds av HaV.
Läs djupdyket här.
Politikernas attityd till de vetenskapliga råden gör en U-sväng
Vetenskaplig rådgivning från ICES (Internationella havsforskningsrådet) har länge varit en del av EU:s fiskeriförvaltning och beslut om fångstkvoter. Trots det har politikerna många gånger valt att inte agera i enlighet med dessa råd. Men i början av 2000-talet talades det om en attitydförändring, då Ministerrådet år 2008 för första gången valde att följa ICES och EU-kommissionens råd för Östersjötorsken.
Axel Wenblad berättar att han var en av dem som aktivt drev på för att få till stånd en förändring i attityden till de vetenskapliga råden.
– Efter kvotförhandlingarna 2008 var vi många som var väldigt glada och vi var övertygade om att vi lyckats vända skutan, berättar han.
Förhoppningen som väckts blev dock kortvarig. Redan efter några år frångick Ministerrådet råden och inte långt därefter rasade beståndet.
– Att råden följdes var sannolikt ett resultat av skicklig lobbying, vilket underlättades av en svag ökning av torskbestånden samtidigt som en regel begränsade kvothöjningar till högst femton procent, berättar Axel Wenblad. Att man senare började avvika från råden berodde på kraftiga påtryckningar från fisket, menar han.
För det östra torskbeståndet var 2008 det första året då de beslutade fångstkvoterna inte översteg de vetenskapliga rekommendationerna. Men redan 2013 valde politikerna återigen att frångå råden.
Källa: Faktabanken
Fisket går från närings- till miljöfråga
Under 2010-talets början förändras synen på fisket. Med nedläggningen av Fiskeriverket 2011 och etableringen av Havs- och vattenmyndigheten är målet att fisket inte bara ska behandlas som en näringsfråga med starka kopplingar till industrin utan även ta hänsyn till miljön.
Daniel Valentinsson. Foto: Jenny Svennås-Gillner, SLU
Daniel Valentinsson, forskare vid SLU Aqua (Institutionen för akvatiska resurser), berättar att det var nu man på riktigt började uppmärksamma hur fisket av en art, som torsk, påverkar resten av ekosystemet.
– Man började prata om hur det vi ser vid kusten hänger ihop med det som händer i havet och flera stora projekt kring de här frågeställningarna drogs i gång både i Sverige och i andra länder, säger Daniel.
Torsken fortsatte att vara en stor fråga, men nu breddades diskussionen till att även omfatta effekterna av fisket på ekosystemet.
– Man kopplade ihop avsaknaden av stor rovfisk och utfiskningen av torsk med ökningen av skarpsill och spigg. Och hur det i sin tur påverkade kräftdjuren, vilket hotade yngel av torsk, gädda och abborre, förklarar han.
Mer om ekosystembaserad fiskeriförvaltning
Trots ökade ambitioner om att tillämpa en ekosystembaserad förvaltning fortsätter fiskeriförvaltningen i praktiken att hantera arter isolerat. Vill du läsa mer om vad en ekosystembaserad fiskeriförvaltning innebär och hur det skulle kunna fungera i praktiken?
Läs vidare i BalticWaters djupdyk: Ekosystembaserad fiskeriförvaltning – utopi eller möjlighet?
EU:s nya fiskeripolitik väcker hopp
År 2013 kom en reform av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) på plats. Reformen sågs som ett viktigt steg mot en förvaltning som skulle bevara fiskbestånden, säkerställa ekonomisk stabilitet för kustsamhällen och skydda havsmiljön för framtida generationer.
Isabella Lövin drev genomförandet av reformen i rollen som EU-parlamentariker. Hon beskriver hur diskursen präglades av stor optimism.
– För första gången tog den gemensamma fiskeripolitiken ett helhetsgrepp. Vi trodde att vi lyckats vända de stora destruktiva trenderna och det fanns en stor förväntan på att situationen skulle bli bättre, säger hon.
Ändå kvarstod en del osäkerheter kring hur den nya fiskeripolitiken skulle fungera i praktiken. Och kanske var oron befogad. För medan förbättringar sågs i andra europeiska hav, uteblev de i Östersjön.
Centrala mål och åtgärder i reformen av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) 2013:
- Maximalt hållbart uttag: Ett av huvudmålen var att återuppbygga och bevara fiskbestånden över nivåer som kan ge maximal hållbar avkastning senast 2020, ett mål som inte uppnåtts.
- Förbud mot utkast*: Reformen införde ett gradvis förbud mot utkast av fisk, vilket innebar att all fångst måste landas och räknas av mot kvoterna.
- Fleråriga förvaltningsplaner: Man lade större vikt vid långsiktiga fleråriga förvaltningsplaner för att säkerställa mer stabila och hållbara fiskemöjligheter.
- Regionalisering: Reformen gav mer inflytande till regionala aktörer genom att införa ett system för regionaliserat beslutsfattande.
- Anpassning av flottan: Man strävade efter att bättre anpassa fiskeflottans kapacitet till fiskemöjligheterna för att minska överfisket.
- Stöd till småskaligt fiske: Reformen innehöll åtgärder för att stödja och främja det småskaliga kustfisket, som ansågs vara mer hållbart än det storskaliga fisket och viktigt för kustsamhällen.
- Förbättrad datainsamling: Man lade större vikt vid att förbättra insamlingen av vetenskapliga data om fiskbestånden för att kunna fatta välgrundade beslut.
Forskaren Joakim Hjelm pekar på flera orsaker till reformens uteblivna framgång, däribland bristen på effektiv kontroll av det nya förbudet mot utkast* (se faktaruta).
– Landningsskyldigheten gjorde att ICES höjde fångstkvoterna, baserat på antagandet att utkasten upphörde. I verkligheten fortsatte dock utkasten, vilket innebar att fisket fick större kvoter samtidigt som problemet med utkast kvarstod, förklarar han.
Möjligtvis hade även den starka optimismen en baksida. Journalisten Peter Löfgren menar att en viss övertro till reformen kan ha skapat en falsk tillförsikt.
– Många hade en känsla av att slaget var vunnet, vilket kan ha bidragit till att folkrörelsen tappade kraft. Det kan i sin tur varit avgörande eftersom fiskeindustrin fortsatte att driva en stark lobbyverksamhet och påverka politiska beslut, menar Peter.
Inte ens ett kollapsat torskbestånd rubbar misstron mot forskningen
Några år in på 2010-talet började beståndsuppskattningarna för torsken peka brantare nedåt och både forskare och fiskare rapportera om allt mindre och magrare fisk i Östersjön. Begreppet ”slipstorsk” började användas för att beskriva de onormalt smala fiskarna. ICES manade till försiktighet, men trots det tilläts fisket fortgå – och det in i det sista.
Varför togs inte forskarnas larm på större allvar?
– Man måste förstå att misstron mellan fiskare och forskare går väldigt djupt. Det var denna konflikt som gjorde att många inte tog forskarnas varningstecken på allvar, svarar Axel Wenblad.
– Det nya kritiska läget tycktes endast späda på misstron ytterligare. Forskarna saknade förklaringar till det som skedde, vilket industrin använde i sin argumentation, fortsätter Axel förklara.
I slutet av maj 2019 rekommenderade ICES till slut nollkvot för det östra torskbeståndet i Östersjön, där de slog fast att beståndet befann sig under biologiskt säkra gränser och att återhämtningen skulle ta lång tid – även utan fiske.
En liten och mager ”slipstorsk”. Foto: Jukka Ponni.
Strömmingslarmet går – långt efter varningsklockorna börjat ringa
Efter att torskfisket stängdes 2019 flyttades fokus till andra kommersiellt viktiga arter i Östersjön, särskilt sill och strömming. Trots att bestånden hade minskat gradvis, hade fiskeriförvaltningen fram tills nu inte visat någon större oro. Man bedömde att bestånden fortfarande var tillräckligt starka. Levde synen på de outtömliga fiskbestånden kvar – utan lärdomar från torskkollapsen?
Med torskkollapsen färsk i minnet borde man ha förväntat sig att försiktighet skulle prägla den nya diskussionen. Ändå ignorerades de uppenbara parallellerna. Axel Wenblad är skeptisk till hur misstagen i torskförvaltningen har påverkat den fortsatta debatten om Östersjöfisket.
– Det som hände med torsken borde fungerat som en tydlig varningssignal för de som fiskar efter sill. Men kollapsen utreddes aldrig ordentligt och få ställde sig frågan vilka lärdomar som kunde dras, menar han.
Källa: Faktabanken
Sillens utveckling jämfört med toppnoteringar (siffror från 2021)
I centrala Östersjön har sillbeståndet minskat med över 80 procent jämfört med 1970-talet. De senaste fyra åren har beståndet minskat med 40 procent, och befinner sig nu på en kritisk nivå.
I Bottniska viken har sillbeståndet minskat med över 50 procent sedan början av 1990-talet.
I västra Östersjön har sillbeståndet minskat med över 80 procent sedan börjat av 1990-talet.
Kustfisket började se tecken på att något inte stod rätt till – strömmingen blev mindre och de hade svårt att få ihop tillräckligt till surströmming. Manjula Gulliksson, småskalig strömmingsfiskare utanför Höga Kusten, är en av många som försökt få sin röst hörd för att få ansvariga inom Sverige och EU att agera. Hon menar att småskaliga fiskare, vars försörjning drabbats hårt av nuvarande fiskeriförvaltning, ofta känt sig överkörda av de större aktörerna.
Manjula Gulliksson. Foto: Stefan Nordin.
– Vi har i flera år försökt få gehör, men responsen har varit svag. Nu har vi äntligen sett en vändning kring medvetenheten om överfiskets påverkan på det kustnära fisket, berättar Manjula Gulliksson.
Samtidigt finns det en stor besvikelse på media för att de inte gör mer för att uppmärksamma frågan.
– Media fastnar ofta i konflikten mellan små- och storskaliga fiskare, men undviker de större politiska frågorna. Till exempel var det ingen som granskade Ministerrådets beslut 2023 att tillåta riktat fiske på strömming, trots att det gick emot EU-kommissionens förslag, menar hon. Något som dock gjordes av BaticWaters, med stöd av David Langlet (Professor i miljörätt vid Uppsala universitet), i början på 2024 (länk till rapport).
Fakta: Kvotprocessen för Östersjöfisket 2023
Under förra årets kvotprocess beslutade EU:s fiskeministrar om ett fortsatt riktat sill/strömmingsfiske i Östersjön trots att ICES bedömde att risken var stor att bestånden inte längre kan återhämta sig – även vid inget fiske. Beslutet togs i strid med gällande fiskerilagstiftning (GFP) och trots att EU-kommissionen uppmanat till fiskestopp.
Läs mer: Östersjöbrief 63: Ministrar bryter hellre mot lagar än att rädda fisken i Östersjön.
Debatten får skjuts när krisen förvärras
Trots fiskestoppet 2019, visar Östersjöns torskbestånd fortfarande inte några tydliga tecken på återhämtning. Samtidigt tyder mycket på att sillen/strömmingen i centrala Östersjön riskerar att gå samma öde till mötes, då det riktade storskaliga fisket efter sill/strömming tillåts fortgå – trots kända risker.
I dag vet vi tillräckligt för att agera, men de politiska besluten släpar efter. Situationen vittnar om att en omfattande förändring i synen på fisket fortfarande behövs för att få till stånd ett hållbart fiske – där politiska beslut baseras på vetenskaplig grund med försiktighet som ledord.
Men det finns ljusglimtar i mörkret. Medvetenheten kring Östersjöfisket har ökat och frågan tar större utrymme i offentligheten när allt fler aktörer, organisationer och forskare, engagerar sig. Även om vi inte är i hamn pekar Peter Löfgren på att debatten har blivit alltmer kunskapsbaserad.
– Det finns bättre fakta att stå på i dag jämfört med för 20 år sedan, vilket gör det möjligt att bemöta fiskeindustrins argument på ett annat sätt, menar han.
Foto: Tobias Dahlin/ Azote
Är inte en anledning till det att krisen inte längre går att förneka?
– Jo, skrattar Peter vemodigt. Frågan får ju bättre skjuts när krisen är så stor. Men jämfört med hur det var tidigare är makthavarna mycket bättre pålästa. Insikten om att det inte finns någon fiskenäring om det inte finns fisk i havet har börjat sjunka in, vilket är en väldigt positiv utveckling, menar han.
BalticWaters kommentar:
Den här tillbakablicken har berört några av de fiskeripolitiska händelser som ägt rum de senaste 50 åren och baseras på ett antal personers erfarenheter. Diskussionen om Östersjöfisket har gått från att präglas av en tro på ett outtömligt hav till en mer kunskapsbaserad debatt med ökad insikt om det storskaliga fiskets påverkan på ekosystemet. Samtidigt visar den akuta situationen för flera av Östersjöns kommersiella fiskbestånd att de synsätt som ledde oss till torskkollapsen fortsätter att genomsyra debatten och beslutsfattandet.
Beslut bör fattas baserat på bästa tillgängliga kunskap. Men en hållbar fiskeriförvaltning måste beakta risker, inte minst med avseende på de osäkerheter som omger den vetenskapliga rådgivningen. Att åtgärda miljön i Östersjön och skapa bättre förutsättningar för fiskens liv och reproduktion kommer ta lång tid och kräva insatser på många plan. Att minska fiskekvoterna är det mest effektiva sättet att säkerställa fiskbeståndens överlevnad nu, det är den enda åtgärd som vi kan styra över på kort sikt.
Dagens kvoter är lägre än tidigare, men bestånden är försvagade efter många års hårt fiske och betydligt större säkerhetsmarginaler krävs för att ge fiskbestånden en reell chans till återhämtning.
Vill du läsa mer om varför vi inte hunnit längre i arbetet för en frisk och levande Östersjö?
I BalticWaters rapport En politik för en frisk Östersjö besvarar vi frågan varför det är det svårt att leva upp till gällande regelverk, mål och handlingsplaner inom havsmiljöområdet. Rapporten visar bland annat att forskares oförmåga att kommunicera osäkerheter till beslutsfattare, och låg medvetenhet hos allmänheten om havets betydelse för oss själva och vår planet, är betydelsefulla hinder.
Läs hela rapporten här. En kort version av rapporten finns tillgänglig här.
