Sedan de överlåtbara fiskerättigheterna (ITQ) infördes 2009 har andelen fisk som fiskas för humankonsumtion minskat drastiskt, huvudsakligen till förmån för det storskaliga industritrålarna som fiskar för foder. De ekonomiska målen om en mer lönsam fiskeflotta verkar ha uppnåtts, men ekologiska och sociala hållbarhetsmål har förbisetts. I dag är många kritiska till resultatet – från småskaliga fiskare till de som var med och la grunden till det svenska ITQ-systemet. Utan någon större, helhetstänkande utvärdering av ITQ i det pelagiska fisket, har Havs- och vattenmyndigheten (HaV) nyligen utrett möjligheten att införa liknande system även för bottentrålfisket.
Från en bristande förvaltning till en annan
Det fanns brister i fiskeriförvaltningen innan ITQ infördes 2009. År 1995 infördes två veckors ransoner i det pelagiska fisket, ransonsystemet resulterade i en kapplöpning om att fånga så mycket man kunde under perioden, snarare än att säkerställa en kontrollerad fisktillgång. Med införandet av ITQ hoppades politiker och förvaltare på bättre fördelning av fiskemöjligheter över året, en balanserad fartygsstruktur, en kapacitet i relation till fiskbestånden och ökad lönsamhet för svenska fiskare.
ITQ är överförbara, säljbara kvoter och en typ av rättighetsbaserat förvaltningssystem som går ut på att fiskare exklusivt får utnyttja fiskresursen. Rättighetsbaserad förvaltning ska i teorin förändra de ekonomiska drivkrafterna så att resursen nyttjas på ett långsiktigt och hållbart sätt, dvs att fiske i första hand sker på ”räntan” och inte ”kapitalet”.
I Sverige tog man modell av bland annat Norge och Island och ett flertal studier hade då visat på samhällsekonomiska fördelar med systemet. Man bör dock komma ihåg att länder som Island och Nya Zeeland är i princip ensamma kvotägare i sina vatten – därför finns också incitament för deras fiskare att bedriva ett hållbart och försiktigt fiske. Sverige delar och förvaltar fiskresursen med fler länder, under en EU-gemensam lagstiftning – den gemensamma fiskeripolitiken.
Allt eftersom ITQ-systemet etablerades konsoliderades kvoterna på några få händer, som i sin tur byggde allt större och effektivare båtar. Parallellt slogs många små och medelstora båtar ut och fiskehamnar tvingades läggas ned, vilket i sin tur ledde till att andelen fisk som fiskas för humankonsumtion minskat drastiskt. Storskaliga industritrålare, som huvudsakligen fiskar för foder, tog över fisket i Östersjön och regerar än i dag. Ett av problemen som identifierats av Axel Wenblad, dåvarande generaldirektören för Fiskeriverket och medgrundare till svenska ITQ-systemet, är att det sattes alldeles för låga krav och spärrar på fiskeribranschens ansvar.
Värdekedjorna för 1 kilo strömming som antingen förädlas till surströmming för humankonsumtion (blått) eller till fiskmjöl och fiskolja för foder (gult). Ur ett strikt företagsekonomiskt perspektiv är dagens situation lönsam för den enskilda storskaliga industrifiskaren. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är dock dagens fiske inte lönsamt för Sverige. Skulle fiskresursen nyttjas på ett annat sätt gynnar det både den enskilda medborgaren och samhällsekonomin. Läs mer i policydokumentet ”Mer lönsamt för Sverige att fiska för humankonsumtion”.
Vad har uppnåtts sedan införandet av ITQ?
Utvärderingar av ITQ-systemet inom det pelagiska fisket har gjorts – både 2014 och 2016. Syftet med att minska fartygsflottan och förbättra lönsamheten har enligt utvärderingen från 2016 uppnåtts, men det är ”oklart” om fisket har blivit mer miljömässigt och socialt hållbart. Samtidigt som ekonomi- och effektiviseringsmål kanske har uppnåtts, är de svåra att redovisa på grund av att försäljningspriser av kvoter är affärshemligheter, och därför inte tillgängliga för granskning.
En granskning från andra perspektiv visar också på flera svagheter.
Miljömässig hållbarhet: Att införandet av ITQ, med en mindre flotta, skulle förbättra situationen för fiskbestånden i Östersjön har visat sig inte stämma. Bestånd efter bestånd faller under biologisk säkra gränser, vilket resulterar i stora konsekvenser för Östersjöns ekosystem. ITQ-systemet har lett till ett förändrat fiskemönster med högre fisketryck på enskilda områden i och med att flottstrukturen gått från många små trålare till få men stora.
Dessutom kräver ITQ investeringar (köp av kvoter, rusta upp/köpa nya fartyg, etc) som påverkar fiskeföretagens agerande. Dessa investeringar ska betalas och helst ge en positiv avkastning. Målet om ekonomisk avkastning inom fisket fungerar dock bara så länge fiskpopulationer är livskraftiga och kan reproducera sig. De ekonomiska målen kollapsar snabbt om Östersjöns ekosystem och fiskpopulationer inte återhämtar sig. I stället skapas en drivkraft att fortsätta upprätthålla fiskekvoter, trots att de biologiska förutsättningarna inte medger ett fiske på den nivå som fiskaren ursprungligen köpt sin kvot på. Resultatet har blivit en strid mot hållbarhet, sunt förnuft och vetenskap – allt för att lån ska betalas och avkastningsmål mötas.
När en fiskart minskar eller slås ut kan det leda till kaskadeffekter i andra delar av ekosystemet. Minskning av nyckelarter i Östersjön kan få stora konsekvenser. Till exempel har torskkollapsen bidragit till ökad algblomning, då avsaknad av rovfisk påverkat näringsväven ända ner till planktonnivå. Skulle sillen, som utgör födobas i Östersjön, fortsätta minska kan det få mycket stora konsekvenser för hela Östersjöns ekosystem, från det marina till fåglar och däggdjur som lever av fisk. Kvar blir fisk utan kommersiellt värde, som tex spiggen. Spiggen breder ut sig och påverkar ekosystemet genom att äta kräftdjur som håller vikar fria från alger och planktonblomningar. Spiggen äter också många kustlevande fiskars ägg och larver. Läs mer här.
Social och kulturell hållbarhet: Det senaste decenniet har i princip hela det svenska medelstora och småskaliga fiskena slagits ut till förmån för några få stora industritrålare. Majoriteten av det svenska pelagiska fisket bedrivs av fåtal stora båtar hemmahörande på västkusten. Det småskaliga kustfisket håller på att slås ut tillsammans med de kustsamhällena som en gång i tiden varit levande och bidragit till en livsstil som har ett stort kulturellt och historiskt värde. Eftersom det storskaliga trålfisket i Östersjön i princip saknar ekonomiskt värde som näring för Sverige, och inte bidrar till något kulturellt värde, så måste det fiskeripolitiska arbetet fokusera på att skydda fisken, inte industriflottan.
Fisket och fisken i Östersjön berör flera aktörer och intressenter. Dessutom finns det fler marina sektorer som är beroende av havet och det marina livet. Fisket utgör bara en mindre del av den sysselsättning som kan kopplas till havet. Men vid införandet av ITQ, och utvärderingen utav systemet, har ett tvärvetenskapligt tankesätt åsidosatts och ekonomiska incitament prioriterats högre än något annat.
HaV utreder ITQ för bottentrålfisket
I det senaste regeringsuppdraget rörande ITQ har HaV utrett möjligheterna att bredda systemet till att också omfatta det demersala fisket, det vill säga fiske efter bottenlevande arter som bland annat torsk, havskräfta och nordhavsräka. Redovisningen av uppdraget publicerades den 1 april 2024.
De fiskarter som HaV anser ska omfattas av ITQ-systemet i det demersala fisket är i första hand gråsej, havskräfta, kolja, nordhavskräfta, torsk och vitling som fiskas på västkusten (Nordsjön, Skagerrak/Kattegatt). Det västra och östra torskbeståndet i Östersjön bör inte omfattas av systemet enligt HaV – i nuläget. Det ska dock finnas möjlighet att lägga till kvoter för torsk i Östersjön om situationen för bestånden förändras eller om nya totala tillåtna fångstmängder tillkommer skriver HaV i utredningen.
För att motverka det som hände när ITQ-systemet infördes i det pelagiska fisket, med hög koncentration av fiskemöjligheter hos ett fåtal aktörer och missgynnanden för småskaliga kustfiskare, menar HaV på att särskilda regleringar och mekanismer måste till. Dessa ska i sådant fall utformas på ett sätt som inte begränsar systemets flexibilitet. Andra kompletterande åtgärder föreslås också införas, som till exempel införandet av kontrollverktyget REM (Remote Electronic Monitoring) och möjlighet för HaV att samla in prisuppgifter på fiskerättigheter och fiskemöjligheter.
Det förslag som HaV redovisat ligger nu på regeringens bord. Ett genomförande kommer innebära krav på lagändringar och regeringsbeslut.
Inget utrymme för felsteg
Innan ett införande av ITQ-system i det demersala fisket införs, vore en grundlig, oberoende och genomlysande utvärdering av det pelagiska ITQ-systemet på sin plats. Det är främst den storskaliga trålindustrin som lobbat för att införa ITQ med samma argument som använts tidigare – att det kommer förbättra fiskets förutsättningar och lönsamhet, samt ge större och mer långsiktig ekonomisk trygghet för dem. Men som det ser ut i det pelagiska fisket så har ITQ inte resulterat i framgång för långsiktighet – varken för fiskbestånden, miljön, de småskaliga kustfiskarna eller för fisket för humankonsumtion. Det uppstår oundvikliga konflikter när en allmän naturresurs privatiseras, något som endast gynnar kapitalstarka aktörer på kort sikt.
Om ett ITQ-system för det demersala fisket trots allt införs måste det inkludera tydliga och skarpa spärrar för fisket. Vidare ska försäljningspriserna inte få vara hemliga, det ska vara offentliga uppgifter eftersom det är en resurs som ägs av oss alla som delas ut. Enligt HaV kunde de enligt lagen inte kräva en redovisning av försäljningspriserna vid införandet 2009, men en lösning är att ändra lagen för att göra processen transparent. Och nu finns all möjlighet att göra om och göra rätt – stärk kraven och lagen för både det demersala och pelagiska fisket.
